La motivación de culpabilidad de los infractores, al ruedo casacional

Ríos de tinta han corrido sobre la motivación de la culpabilidad en las sanciones. El caso límite viene dado por los tipos infractores del ámbito de la Seguridad Social o tributario, en que el legislador se limita a tipificar “la falta de ingreso de lo debido en plazo”.

Cuando la administración detecta este incumplimiento, rápidamente el ciudadano o su abogado, alegan que no se ha motivado la culpabilidad sin que pueda considerarse el mero hecho de no ingresar como factor que comporte necesariamente la culpabilidad.

Pues bien, en este terreno, en que el particular tira de la manta de que no es culpable y que la presunción de inocencia le releva de justificar que no es culpable, mientras que del otro lado tira la Administración insistiendo en que por no ingresar cuando sabía que tenía que hacerlo ya se motiva la culpabilidad, es cuando llega la interesante sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2025 (rec.7714/2022) que en relación con las infracciones del orden social de “no ingresar en forma y plazos reglamentarios las cuotas”, fija interesante doctrina casacional sobre si hace falta justificar una “culpa o dolo especial” en tal actuación. Veamos.

Primero, alza consideraciones generales de gran valor, como premisa de análisis:

No está de más recordar que el ordenamiento punitivo del Estado tiene dos manifestaciones, la penal y la administrativa sancionadora, lo que explica la existencia de matices entre ambas, muchas veces de difícil precisión, pero que no puede hacer olvidar que el Derecho administrativo sancionador es, primariamente, Derecho administrativo, sin perjuicio de que la especificación de sancionador remita, en primer término, al nivel punitivo común superior y, en su defecto, al Derecho penal.

Esto explica que, al existir una legitimación directa de la potestad administrativa sancionadora -sin perjuicio de, en su caso, la preeminencia de las decisiones y procedimientos del ámbito penal o de la aplicación supletoria de sus principios o criterios- se esté ante unos planos diferentes, puesto que, así como en el Derecho penal se trata de evitar directamente el resultado lesivo para el bien jurídico protegido, en el Derecho administrativo sancionador se persigue evitar la utilización de medios adecuados o idóneos para producirlo en relación, en la mayoría de los casos, con situaciones reales de peligro, es decir, se trata de que, para impedir que el daño se produzca, hay que evitar previamente el riesgo, que puede revestir una pluralidad de modalidades.

Ello explica que no valga la traslación automática o sin más de todos los principios y garantías del Derecho penal al Derecho administrativo sancionador.

Y así, el principio de culpabilidad en materia sancionadora es insoslayable:

la vigencia del principio en todos los campos del Derecho administrativo sancionador, debiendo recordar en este punto que el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dispone que «solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativas, las personas físicas y jurídicas […] que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa»,lo que implica, según el Tribunal Constitucional, la afirmación del «principio de responsabilidad subjetiva que rige en el ámbito del Derecho administrativo sancionador»(auto 148/2022, de 15 de noviembre ), constituyendo la culpabilidad el elemento subjetivo esencial de la infracción, diferente del alcance que el grado de culpabilidad pueda tener en la graduación de las sanciones [ artículo 29.3.a) de la Ley 40/2015, citada].

Eso sí, se matizan las exigencias de culpabilidad en el derecho administrativo:

el mismo Tribunal Constitucional ha advertido de que la vigencia del principio de culpabilidad en las sanciones administrativas no es tan intensa como en la sanción penal, pues puede ser matizada ( sentencias 76/1990 y 246/1991, citadas, y 129/2003, de 30 de junio).

Es decir, la culpabilidad en el Derecho administrativo sancionador admite una caracterización propia y diferente de la que tiene en el Derecho penal. En otras palabras, aunque la culpabilidad es exigible en las infracciones administrativas, no lo es en los mismos términos que en Derecho penal.

 Y analizando el tipo infractor de “No ingresar en forma y plazos las cuotas”… vierte el siguiente razonamiento., que puede parecer un trabalenguas, pero que realmente está muy matizado y preciso en lo que dice y lo que quiere decir:

el alcance de la exigencia de la motivación de la culpabilidad en el ilícito administrativo de referencia, lo que dependerá, según hemos dicho, de las circunstancias de cada caso, sin que siempre deba exigirse una mención expresa, pues habrá ocasiones en que no sea necesario, baste alguna indicación menor o, incluso, implícita, mientras que, en otros, se requerirán mayores argumentos, dependiendo, ciertamente, de las alegaciones realizadas en el expediente y de los hechos discutidos, pero sin que valga, en modo alguno, el empleo de fórmulas estereotipadas o argumentos genéricos que valdrían para todos los supuestos y no descienden al examen concreto de cada coyuntura»

Por fin,  fija la siguiente doctrina casacional:

En la infracción consistente en «no ingresar» o en «no efectuar el ingreso en la cuantía debida» de las cuotas que recauda la Tesorería General de la Seguridad Social, prevista en el artículo 22.3 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social , texto refundido aprobado por Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto, rige el principio de culpabilidad, debiendo apreciarse y motivarse la concurrencia de culpa conforme a las circunstancias fácticas y jurídicas de cada caso, sin que sea exigible «dolo o culpa especial».

O sea, en conclusión, no puede exigirse a la administración una explicación específica de la culpabilidad que vaya más allá del mero hecho de no ingresar las cuotas, pero sí debe tenerse presente que:

• No caben fórmulas estereotipadas.
• Si se aduce error debe justificarlo el contribuyente (“ sin que pueda descartarse la concurrencia de error o de otras circunstancias que exoneren o que impidan apreciar la culpabilidad, cuya prueba no incumbe a la Administración”)
• sin que siempre deba exigirse una mención expresa, pues habrá ocasiones en que: a) no sea necesario; b),baste alguna indicación menor ; c) baste una indicación implícita; d) O mayores argumentaciones si las cuestiones y contexto del caso lo requieren.

En suma, leyendo entre líneas, ha de motivarse mínimamente y hacerlo de forma «personalizada» , sin grandes circunloquios ni imaginación, ni sobrecarga jurídica, lo que es muy lógico, porque ciertamente «dejar de ingresar las cuotas» es infracción que habla por sí misma, pero si hay error lo debe demostrar el interesado. En definitiva, hay que explicar la culpabilidad del infractor pero la carga de justificación es liviana.