Las competencias sobre licencias urbanísticas disputadas entre municipios

Hay casos que demuestran la riqueza, o mas bien tristeza, del derecho administrativo. Viene al caso por el pintoresco caso zanjado por la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2026 (rec. 65/2024).

Básicamente el Ayuntamiento de Sagunto consideraba que una edificación alzada por un particular y que contaba con licencia urbanística del vecino Ayuntamiento de Puzol pero no de aquél, era ilegal y por tanto ordena la demolición.

La Sala parte de esclarecer el artificioso conflicto, advirtiendo que cada municipio se ocupe de su jardín, pues:

«Es cierto que, desde el punto de vista real, un propietario de una finca que se encuentre ubicada en los términos municipales de dos municipios colindantes pueda acometer una edificación que específicamente se sitúe sobre esa línea divisoria, estando parte de una misma edificación en un término municipal y otra parte en el término municipal colindante. Ahora bien, legalmente esa posibilidad tiene difícil posibilidad desde el punto de vista de la legalidad urbanística. Es decir, no es admisible que pueda concederse una licencia urbanística para una misma edificación situada entre dos municipios».

Y por ello, tras señalar el cauce para dirimir deslindes entre municipios, focaliza la solución del litigio en una vertiente formal, de manera que establece:

«la edificación que la resolución impugnada considera ilegal por carecer de la preceptiva licencia, es lo cierto que cuenta con una licencia otorgada por el Ayuntamiento de Puzol. Pues bien, ya en los razonamientos de la vía administrativa, pero en especial en los escritos procesales, se afirma que la mencionada licencia es nula de pleno derecho, porque se ha concedido sobre unos terrenos que, conforme a lo antes concluido, el Ayuntamiento de Sagunto considera que están en su término municipal. Es decir, existiendo un acto firme (la licencia) se declara de manera directa por otra Administración que es nulo de pleno derecho y actúa conforme a dicha declaración. Es manifiesto que esa actuación no puede tener el amparo del ordenamiento. Los actos administrativos tienen la presunción de legalidad, legitimidad y eficacia, conforme se dispone en el art. 39 de la LPAC, de tal forma que, mientras no se les previe de esa presunción, gozarán de la ejecutividad que le son propia, vinculando, en primer lugar, a la propia Administración que los dictó y, por supuesto, para cualquier otra Administración o terceros, que no podrán desconocerlos y, menos aún, hacer una declaración de ineficacia que, para mayor desconocimiento de lo declarado en dicho acto, se aprecia en su mayor grado de ineficacia, la nulidad de pleno derecho. Si el Ayuntamiento de Sagunto estimaba que, en efecto, la licencia otorgada por el Ayuntamiento de Puzol era nula de pleno derecho, en modo alguno tenía potestad para hacer dicha declaración, sino que lo procedente es que la hubiese impugnado en vía contencioso-administrativa, previo agotamiento de la vía administrativa; incluso, en el mejor de los casos, instar al propio Ayuntamiento que había concedido la licencia tachada de ilegal, a que procediese a la revisión de dicha licencia».

Y así fija una curiosa doctrina casacional:

“deberemos concluir que el ámbito territorial de la eficacia de una licencia de obra concedida por un Ayuntamiento para la realización de una edificación, no puede sobrepasar la delimitación del territorio de dicho Ayuntamiento y, por tanto, las potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística solo puede afectar a dicha edificación dentro de su término municipal, sin poder extenderse al término municipal del municipio colindante.
Conforme a lo concluido en los anteriores fundamentos y dando respuesta a las cuestiones y pretensiones accionadas en esta casación, como nos impone el precepto procesal antes citado, debe declararse no haber lugar al recurso de casación, toda vez que la resolución impugnada desconoce la eficacia de actos administrativos que han adquirido firmeza, declarando una nulidad que, en la forma realizada, adolece del vicio de nulidad de pleno derecho, por carecer de competencia para hacer dicha declaración y omitirse todo procedimiento (el deslinde previo), concurriendo las causa de nulidad previstas en los párrafos 1º.b y e) de la LPAC.”

Se trata de una sentencia poco salomónica, que viene a derivar tácitamente una competencia urbanística por el hecho de otorgar una licencia.

Me hago tres cuestiones, que bien podrían servir de punto de partida para algún trabajo doctrinal:

1ª ¿Cómo puede reprochársele al Ayuntamiento de Sagunto no impugnar una licencia concedida por otro Ayuntamiento a un particular a las espaldas de aquel, y por tanto sin conocerla ni indicarle recursos? O lo que es lo mismo, ¿por qué debe soportar un Ayuntamiento el acto previo dictado por otro Ayuntamiento que desconoce, que era firme para el particular pero no para terceros que no se enteraron?. No me quiero imaginar si un ayuntamiento planifica sobre territorio ajeno, y el Ayuntamiento invasor oponer que ha dado una licencia para vallado en el controvertido:¿seria prueba determinante de la legitimidad de su potestad el mismo acto que supuestamente la perpetra?

Admitir que el hecho de otorgar una licencia impide que otro Ayuntamiento ejerza las suyas, supone atribuir a la vía de hecho, o vía ilegal, unas consecuencias desorbitadas que no ampara ninguna norma. Me pregunto qué hubiese resuelto la sala si cada Ayuntamiento otorga una licencia sobre la misma finca:¿atribuir prevalencia a la prioritaria o admitir competencias de los dos?. No es eso, no es eso, Ortega dixit.

2ª Si existía una contienda notoria de lindes municipales, dado que la sentencia pone la carga de promover dicho deslinde por el procedimiento reglamentario, ¿acaso el Ayuntamiento de Puzol no debía, cuando se le solicitó la licencia urbanística y antes de concederla, al menos dar audiencia al vecino municipio, o promover aquél el deslinde? ¿O la Justicia se inclina a favor del primero que sigue la vía de hecho?

3ª Es cierto que existe un procedimiento reglado para el deslinde de municipios (bastante complejo por cierto), pero no veo por qué no puede una sentencia contencioso-administrativa, ante una cuestión prejudicial administrativa (determinar a que Ayuntamiento pertenece la finca en cuestión para ejercer sus competencias urbanísticas), y limitarse a precisar que como cuestión prejudicial administrativa a los puros efectos de la cuestión litigiosa concreta “declarar que la competencia corresponde a uno u otro municipio» (esas cuestiones prejudiciales que no dirimen propiedad no son infrecuentes, ej.concentración parcelaria, expropiación forzosa, Juntas de Compensación, etcétera). Y se haría sin prejuzgar el derecho o facultad de ambos municipios de promover el deslinde contemplado en el Reglamento de Demarcación Territorial de las Entidades Locales.

A mi personal juicio, –lo digo en el plano académico o doctrinal– deberían sopesarse los argumentos y pruebas o indicios de ambos Ayuntamientos (el de Puzol contaba a su favor con el catastro, y el de Sagunto con el Registro de Propiedad, entre otros) y sentar la titularidad de tal competencia a estos exclusivos y concretos efectos.

Y desde luego me resulta un exceso imponer las costas al Ayuntamiento de Sagunto, apreciando «temeridad», nada menos que 4000 euros más IVA. Personalmente no me resulta temerario que un Ayuntamiento luche por sus competencias y potestades que la sentencia recalca que son irrenunciables y además cuando se admite que los linderos son objetivamente controvertidos.

Por último, lo que más triste me resulta es que dos Ayuntamientos colindantes no pongan a sus alcaldes o concejales a negociar y hablar en una mesa, con sus respectivos técnicos, o incluso que medie la Comunidad Autónoma, en vez de enzarzarse en esta «lucha a garrotazos» judiciales. Mucha lealtad institucional, auxilio y cooperación, etcétera.. Zarandajas para el papel… Es la España de los Botejara…