De urbanismo y medio ambiente

Un zombi jurídico: los planes de urbanismo anulados que sobreviven hasta la firmeza de las sentencias

zombieHace una semana la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias anulaba el Plan General del Ayuntamiento de Gijón. El año anterior el mismo tribunal anulaba el Plan General del Ayuntamiento de Llanes, y examinando la hemeroteca reciente hallamos el Plan General de Arucas anulado por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, así como mas de treinta Planes Generales de otros tantos municipios que han sido anulados por las otras Salas de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas. En la práctica totalidad de los casos, ante la sentencia anulatoria del máximo instrumento regulador de la política urbanística (Plan General, y no digamos cuando lo anulado es un Plan Parcial o Estudio de Detalle), la actitud municipal e incluso autonómica (padres del engendro) en vez de entonar el mea culpa ha sido sostenella y no enmendalla limitándose a seguir manteniendo el Plan como un “zombi jurídico” (un muerto viviente), amparando nuevos planes parciales o especiales y otorgándose nuevas licencias. La coartada municipal ha sido siempre escudarse en la pendencia de un recurso de casación ante el Tribunal Supremo frente a la sentencia anulatoria del plan general que, mientras no se resuelva, permite la supervivencia y buena salud del plan general.

I. Pues bien, en este estado de cosas resulta valiente y esclarecedora la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictada el veintiséis de junio de dos mil nueve (rec.1253/2005) que sustancialmente afirma que una sentencia anulatoria de un Plan General, aunque no sea firme, no puede desconocerse en su eficacia respecto de las partes afectadas, de forma que el Plan Parcial que desarrolla aquél Plan General resulta inválido. El matiz del caso viene dado por la secuencia de hechos que resumimos:

– La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla y León (Burgos) anula el Plan General del Ayuntamiento de Avila mediante sentencia de 8/3/2002.
– Dicha sentencia es recurrida ante el Tribunal Supremo quien inadmite el recurso de casación por sentencia de 11/11/04.
Antes de recaer esta última sentencia, la Comunidad Autónoma a propuesta del Ayuntamiento aprueba con fecha 27/6/02 el Plan Parcial que desarrolla aquél Plan General.
– La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla y León (Burgos) mediante sentencia de 21/1/05 anula el Plan Parcial sobre la base de la constatación ulterior de la firmeza de la sentencia original que anuló el Plan General.

II. Pues bien, la sustancial argumentación de los recurrentes radicaba en que al tiempo de aprobarse el Plan Parcial, la sentencia anulatoria del Plan General no era firme (no se había publicado en Boletín Oficial alguno), y por tanto no podía tomarse en consideración su existencia como fundamento para decretar judicialmente la anulación del Plan Parcial. En otras palabras, para el Ayuntamiento recurrente ( y para una entidad particular) una sentencia que anula un Plan General no existe mientras no adquiera firmeza.

III. Y la argumentación del Tribunal Supremo es lógica. No puede un Ayuntamiento que fue parte en el litigio que desembocó en la sentencia anulatoria del Plan General escudarse en tal pendencia de firmeza pues las sentencias de mera anulación a que alude el art.72.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa surten efectos para las partes sin necesidad de su firmeza ni de la publicación oficial de su anulación y pérdida de vigencia. Con ello, quienes sí podrían acogerse en la falta de firmeza serían los terceros inocentes que no fueron parte en el proceso que se ultimó con la sentencia anulatoria del Plan General, pero nunca la Administración que a sabiendas de tal anulación, se embarca en un proceso ante el Tribunal Supremo que, digamoslo claro, sabe que consiste en una maniobra puramente dilatoria.

Lo dicho puede parecer un trabalenguas, pues requiere máxima atención jurídica. Para captar esta argumentación del Tribunal Supremo, de extraordinaria relevancia, hay que partir de la literalidad del art.71 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que dispone:

“Art.72. 2. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.”

Y ahora, leamos la parte literal de la sentencia con la interpretación de dicho artículo que, insistimos, va a merecer releerlo para captar el alcance y transcendencia del criterio de nuestro Tribunal Supremo:

“ basta que estemos ante una “parte afectada” para que sobre la misma puedan proyectarse los efectos de la sentencia anulatoria de un acto o disposición, como hace la sentencia recurrida, al establecer el alcance y las consecuencias que se derivan de la sentencia de nulidad sobre la sentencia ahora impugnada, aplicando una línea de razonamiento conexo entre ambos pronunciamientos. (…) por tanto, los esfuerzos argumentales que realiza la parte recurrente sobre la necesidad de firmeza de la sentencia anulatoria no resultan de aplicación al primer inciso del artículo 72.2 de la ljcaen los términos expuestos. téngase en cuenta que la firmeza constituye un requisito referido, a los incisos segundo y tercero del citadoartículo 72.2, sobre los efectos “erga omnes” de la sentencia estimatoria de recursos interpuestos contra disposiciones generales o en relación con los efectos de la nulidad de un acto administrativo que se proyecten sobre una pluralidad indeterminada de personas, y ello por elementales razones de publicidad de las normas y por la exigencia de la seguridad jurídica. no así, insistimos, respecto de las partes afectadas que, además, fueron partes procesales en el recurso que concluyó en la nulidad deldecreto de tanta cita. (…) la sentencia impugnada, en consecuencia, no lesiona lo dispuesto en el artículo 72.2de nuestra ley jurisdiccional, cuya vulneración se aduce”.

En suma, que las sentencias anulatorias de un Plan General producen efectos para el Ayuntamiento afectado aunque no hayan alcanzado firmeza, y están obligados a soportar sus consecuencias cuando se plantee un litigio y las partes invoquen la anulación (no firme de tal plan, pero anulación al fin y al cabo). La relevancia de esta sentencia radica en que los planes parciales, planes especiales, estudios de detalle u otros instrumentos de planeamiento que se amparan ( “o cuelgan”) en un Plan General o figura equivalente, quedan heridos de muerte si este Plan General estaba anulado, con o sin sentencia firme. O sea, caen las columnas del templo del Plan General y perecen todos los filisteos.

IV. Sevach desearía que los Alcaldes tomasen buena nota de esta sentencia del Tribunal Supremo y que dejasen de plantear recursos de casación frente a sentencias anulatorias de reglamentos o planeamiento, con pura finalidad dilatoria y para mantener la paz de su legislatura. E igualmente ante una sentencia anulatoria de un Plan General deberían paralizar su desarrollo por planeamiento de rango inferior.

Es cierto que resulta difícil para un Concejal de Urbanismo digerir que todas las negociaciones y convenios urbanísticos en marcha o el desarrollo de determinadas actuaciones han de quedar en “vía muerta” pero mas difícil resulta para un demócrata digerir que los representantes elegidos buscan vías fraudulentas para eludir sentencias.

Así pues, en defecto de la autocontención de Alcaldes a la hora de interponer recursos de humo, y dado el déficit de honradez de nuestros políticos ( la Alcaldía bien vale un recurso de casación, y para cuando se inadmita o se desestime, no habrá fuerza humana ni jurídica capaz de restablecer la legalidad originaria) cabría sugerir otras soluciones.

En el plano práctico, sería deseable que el Tribunal Supremo convirtiera en urgencia la preferencia de la tramitación de la inadmisión o resolución de recursos contra disposiciones generales y resolverlos de forma inmediata, con lo que se impediría que el Plan anulado siguiese “contaminando” el escenario territorial con actuaciones que se van consolidando.

En el plano teórico, sería deseable que se modificase valientemente la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para disponer la ejecución provisional automática de tales sentencias de anulación de reglamentos a instancia del Ministerio Fiscal, sin fianza alguna.

V. Y por supuesto, Sevach considera que si existe un Plan anulado por sentencia pendiente de recurso de casación, los tribunales de lo contencioso-administrativo deberían acoger las peticiones de medidas cautelares que solicitasen los ciudadanos con apoyo en tal anulación del plan, pues al fin y al cabo, el fumus boni iuris ( o apariencia de buen derecho) jugaría a su favor. Nadie puede sostener seriamente la presunción de legalidad y ejecutividad de los actos y acuerdos administrativos cuando ha intervenido un tribunal imparcial, máxime cuando es sabido que la nulidad de pleno derecho es por causa tasada y de consideración restrictiva, por lo que muy grave es el defecto cuando el Tribunal contencioso se ha pronunciado por decretar la nulidad de un Plan General.

VI. Si se hacen oídos sordos a estas sentencias, el maltrecho urbanismo español seguirá siendo la Cenicienta de nuestro Derecho Público, olvidado y despreciado, con algunos Ayuntamientos en el papel de pérfidas madrastras, y al que todavía no parece llegar la hora de convertirse en princesa….

8 comments on “Un zombi jurídico: los planes de urbanismo anulados que sobreviven hasta la firmeza de las sentencias

  1. Escelente análisis jurídico, amigo Sevach. Precisamente en mi blog me hice eco no sólo de esta noticia, sino de las peculiares declaraciones que hizo el entonces concejal de urbanismo Jesús Morales asumiendo (de boquilla) toda la responsabilidad del plan anulado, con argumentos tan chocantes como que ni la alcaldesa ni el hoy teniente de alcalde estaban al tanto de la tramitación (¿votaron entonces la aprobación del mismo sin saber lo que votaban?) o que la sentencia avalaba el fondo del plan y que únicamente lo anulaba por motivos formales, lo cual no sólo era falso (pues, en la lectura que yo hice de la sentencia creo entender que la misma dice expresamente que la anulación por motivos de forma hacía innecesario entrar en el fondo) sino que es expresamente desautorizado por el catedrático de derecho administrativo Luciano Parejo Alfonso, contratado por el Ayuntamiento para defender el recurso ante el Tribunal Supremo. El profesor Parejo hace unas declaraciones en el diario “El Comercio” de hoy día 23 de julio de 2009 en las que manifiesta textualmente que “si bien la consideración de que hubiera sido necesario hacer una evaluación de impacto ambiental es en principio una cuestión estrictamente de forma, ese vicio de forma hace referencia también al fondo”.
    Por cierto, quien suscribe puede asegurar por experiencia propia que el Ayuntamiento de Gijón tiene un servicio jurídico integrado por profesionales de primer nivel, tanto en el aspecto técnico como personal (cosa distinta es que los órganos gestores suelan hacerles caso, algo que no suele suceder muy a menudo). No obstante, una vez más se decide acudir a un profesional externo para plantear un recurso que es más que dudoso que prospere y cuya minuta (que no será precisamente reducida) recaerá en el bolsillo de los gijoneses y no en los políticos que irresponsablemente deciden como tú dices, amigo Sevach, sostenella y no enmendalla.

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  2. Hay una cosa que me llama la atención y es la sola extensión de la nulidad de la disposición de carácter general a personas distintas de las partes hasta que la sentencia sea firme; es decir [o así lo he entendido], el resto no podrían recurrir los planes parciales basándose en la nulidad del plan general de dicha sentencia hasta que se publique el fallo (incluso más allá de la firmeza).

    Ahora bien, también entiendo que nadie impediría que se recurriera el acto administrativo —plan parcial— e INDIRECTAMENTE la disposición de carácter general —PGOU— basándose en idénticos argumentos que los que se base la sentencia anulatoria, que aunque no sea firme sí es pública.
    Así, de confirmarse ésta por el TS, también debiera confirmarse para el resto… Algo así como una “extensión de efectos” para una sentencia no firme… No sé si me explico. Desde luego también un triunfo de la Justicia con mayúsculas, pues lo otro no es sino una triquiñuela para eludir la Justicia de los que no son partes amparándose en el texto de la LJCA.

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  3. Queridos amigos, yo discrepo abiertamente de la interpretacióin que hacéis. Al margen de otros comentarios, yo creo que el rigor jurídico nos exige a los profesionales del ramo a no solo quedarnos con la copla de lo que nuestros oidos quieren escuchar (esta Sentencia del TS que citas en la entrada, que por cierto no es de las mejores ni la única) Yo creo que deberíamso citar otras muchas que plantean las cosas de otro modo (por ejemplo, la del año 2009 que declara, haciendo suya la doctrina dle TSJ, que los vicios de procedimiento son causa de anulabilidad y no de nulidad del PGOU, u otras que no ven problema ninguno en ejecutar el Plan anulado en tanto no recaiga sentencia del TS). Trasladar solo un lado de la moneda puede tener efectos perniciosos y gravísimos en una sociedad como la nuestra en la que ya sobran tantos “Losantos” señalando con el dedo acusatorio. Yo, francamente, creo que los profesionales, y sobre todo los que tienen alguna responsabilidad pública, deben trasladar otro tipo de mensaje más mesurado. es que, además, esa sentencia de marras se pronuncia sobre otra cuestión distinta a la que según los medios de comunicación preocupa ahora a unos y a otros.
    En el mundo jurídico no todo es negro o blanco y, en definitiva, la STSJ en cuestión plantea un aspecto por otra parte muy opinable. Si el TROTU no dice cómo hacer la adaptación, ¿quién debe tomar la decisión, el juez o el consistorio -porque no se olvide que la decisión es del Pleno no dle Concejal-? ¿Donde está el exceso de discrecionalidad adminsitrativa para justificar el activismo judicial? ¿Si el propio TSJ reconoce que hay silencio legal y los procedimientos son similares -lo dice la Sentencia, no lo digo yo-, coo e sposible que lleguemos a la conclusión d enulidad de pleno derecho y no de anulabilidad? ¿Donde está identificada la ausencia de elementos esenciales del procedimiento, porque el asunto es de “cantidad” de memorias y Estudios, y no de “calidad” como el porpio TSJ reconoce? ¿Visto todo esto, alguien es consciente del gravísimo daño que provoca la Sentencia? ¿Nadie recuerda aquí la doctrina del TC sobre los efectos retroactivos de las declaraciones de nulidad de normas y disposiciones generales según la cual, la firmeza adminsitrativa es tan inatacable como la penal, amén de la ausencia de efecto suspensivo automático de la vigencia de la norma en tanto penda recurso? A ver si resulta que de tanto Derecho Administrativo se nos ha olvidado a todos la Teoría General del Derecho

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  4. Angel: con el rigor que le pides a todo el mundo, te recuerdo -porque seguro que lo sabes- que un plan urbanístico es una disposición general (un reglamento) y, por tanto, no puede ser anulable, ya que la nulidad de las disposiciones generales es siempre absoluta o de pleno derecho (art. 62.2 L 30/92), a diferencia de lo que ocurre con los actos administrativos, en los que es sí es posible graduar los efectos de la nulidad. Llamar “activismo judicial” a una decisión tan timorata como esta -como nos tienen acostumbrados los jueces de la jurisdicción contenciosa, siempre tan deferentes a la administración- me parece pelín exagerado. Aunuqe no haya un procedimiento distinto par la modificación y la revisión, sí hay unas exigencias distintas de documentación y participación. Nada tiene que ver este asunto -me parece- con la retroactividad y su influencia sobre actos firmes. Se trata, simplemente, de que la administración que ha sido parte en un proceso en el que se ha declarado nula una norma no puede actuar como si esa declaración no existiera, al margen de que sea o no firme. Además, la sentencia del supremo que glosa SV lo explica perfectaemtne y trasluce una clara intención de dejar clara esta doctrina, ya que no era necesaria para la decisión del recurso concreto de casación.

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  5. Está claro que la nulidad del PGOU es un problema, ya no solo por el propio Plan General, sino por el resto de planeamiento al que sirve de norma de cobertura.

    Aún así, los Proyectos de Equidistribución o Proyectos de Urbanización, como actos que son de aplicación del planeamiento del que derivan, y que hubieran alcanzado firmeza antes de que la anulación del PGOU hubiese alcanzado efectos generales (publicación del fallo de la sentencia firme ex art. 72.2), perviviarán según el art. 73 de la Ley jurisdiccional.

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  6. Hola, el comentario lo voy a dejar en este articulo por que creo que puede tener relación con lo que estoy buscando y os invito y pido por favor que me ayudeis si podeis. Exactamente lo que busco es una sentencia del Tribuanal Supremo sobre expropiación de la administración el articulo fué publicado en el periodico el Pais en julio del presente, estoy muy interesada en esa sentencia ya que me han comentado que puede ayudar a mi familia en un tema de expropiación ( por no decir robo a mano armada) de los terrenos de toda mi familia y les puedo asegurar que es una familia de las de antes de 8 y 9 hijos bisabuelos abuelos etc…Si alguien me puede guiar en mi busqueda se lo agradecaría. Un saludo y muchas gracias.

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  7. Pingback: De planes de urbanismo muertos pero mal enterrados | Contencioso.es

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