El Supremo enseña, el Supremo entretiene: efecto desplazamiento y efecto cascada

Suele decirse que las sentencias resuelven casos concretos y que el Tribunal Supremo no pierde el tiempo en rodeos didácticos pues para eso están las Cátedras universitarias. Sin embargo, hay sentencias que de un plumazo avalan construcciones doctrinales y enmarcan las reglas del Ordenamiento Jurídico. La recientísima Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 26/10/2010 (rec.1535/2009) contiene de forma sintética, didáctica y precisa dos principios vertebradores del Ordenamiento Jurídico español que van mas allá de los consabidos principios de jerarquía, distribución de competencias o derogación por normas posteriores de las anteriores. En primer lugar, el efecto-desplazamiento, que juega entre el Ordenamiento Jurídico estatal primario y el Ordenamiento Jurídico autonómico secundario, de manera que las normas básicas de aquél desplazan pero no derogan las normas incompatibles de este último. Y en segundo lugar, el efecto-cascada, que opera entre normas de un mismo Ordenamiento, comunicándose la invalidez de las superiores sobre la de los inferiores. Veamoslo con detalle, advirtiendo que no es una  cuestión precisamente salerosa ni chispeante sino mas bien árida, pero utilísima. 

1. En los manuales de la Facultad de Derecho se nos mostraba con claridad que la Constitución sería desarrollada por leyes o normas con carácter básico aprobadas por el Estado, y las Comunidades Autónomas tendrían que sujetar su potestad legislativa a los mandatos de tal normativa básica, de manera que si no lo hacían, si el problema se judicializaba ante los Tribunales Contencioso-Administrativos, el juzgador plantearía una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional quien tendría el monopolio para expulsar del Ordenamiento Jurídico la ley autonómica.

Pero la realidad supera la imaginación de la Constitución. Y así se plantea el caso de que la Comunidad Autónoma se adelanta al Estado y antes de que este dicte una norma básica, aquélla aprueba una ley que es aplicada con normalidad hasta que un buen día el Estado sale de su letargo y aprueba la norma básica en contradicción con aquélla. En este caso, el Tribunal Constitucional y ahora el Tribunal Supremo han precisado que para dejar en el “dique seco” a la ley autonómica, el juzgador no tiene obligación de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, sino que sencillamente la “inaplica”( “efecto desplazamiento”). Y esa inaplicación va hasta el punto de que expulsa no sólo la ley autonómica precedente sino los reglamentos autonómicos posteriores que la desarrollan así como los reglamentillos que a su vez desarrollan éstos (“efecto cascada”).

Nos encontramos ante una aplicación en el ámbito español de técnicas ya conocidas propias del mundo de los Estados federales.

2. Así pues, el efecto-desplazamiento resuelve el problema de compatibilidad entre una ley o reglamento autonómico que se aprueban y entran en vigor hasta que un buen día el Estado aprueba una ley o dicta un reglamento con contenido “básico” incompatible con aquélla.

En el concreto caso zanjado por el Tribunal Supremo se aborda el caso de un reglamento que reproduce o desarrolla una ley autonómica (nacida con plena constitucionalidad pues el Estado no había ejercido entonces su competencia básica), y que el juzgador de instancia lo inaplica por haberse dictado la normativa básica posterior, sin haberse planteado la cuestión de inconstitucionalidad. Oigamos al Tribunal Supremo, que luego explicaremos en román paladino.

“En nuestra sentencia de 13 de octubre de 2003, dictada en el recurso de casación número 2602/2000, sintetizamos el sistema de relaciones existente entre el ordenamiento estatal, de un lado, y los distintos ordenamientos autonómicos, de otro, señalando en lo que ahora importa lo siguiente: Que los principios de unidad y de jerarquía informan internamente cada uno de ellos, siendo el de competencia, y no esos otros dos, el que rige la articulación entre ambos ordenamientos. Que el reconocimiento por virtud de este principio de un ámbito propio para el ordenamiento autonómico, se produce sin perjuicio de la articulación de éste y del estatal en el «supraordenamiento» constitucional, de suerte que la separación entre ordenamientos no es absoluta, sino que encuentra una articulación superior en la Constitución como norma fundamental o norma «normarum». Y que cuando el reparto competencial actúa sobre una misma materia mediante el concurso, para su regulación global, de normas estatales básicas y autonómicas de desarrollo, surgen entonces entre ambas los efectos denominados de preclusión y de desplazamiento. Por el primero, queda cerrada para la norma autonómica, sin posibilidad de que ésta la replantee, la regulación que como propia del Estado global, del Estado en su integridad, haya hecho la previa norma estatal básica. Y por el segundo, queda desplazada la autonómica previa por la estatal básica posterior: ésta, en lo que dispone con tal carácter, desplaza a aquélla, que queda inaplicable e ineficaz hasta tanto no varíe o se modifique, haciéndolas compatibles, la estatal básica.       (..)En tal supuesto(sentencia de 20 de febrero de 2007, dictada en el recurso de casación número 4381/2003), y ante motivos de casación que también denunciaban, en esencia, la infracción consistente en inaplicar una ley autonómica sin plantear previamente la cuestión de inconstitucionalidad, respondió este Tribunal negando que tales motivos pudieran ser acogidos: «lisa y llanamente -decíamos- porque la Sala de instancia no declara inconstitucional ni nula ninguna norma con rango de Ley, sino que se limita, como le compete, a seleccionar la norma aplicable; labor en la que le es perfectamente lícito «desplazar» una Ley autonómica cuando otra posterior, estatal, ha declarado el carácter de legislación básica de una determinada regulación a la que no se ajusta la establecida en aquélla».

O sea, la norma autonómica cuando se trata de oponerla a una norma estatal básica, lleva siempre las de perder. Tanto si se dicta la norma estatal básica antes, caso en que la preclusión determina la imposibilidad de dictar normas autonómicas en contrario ( pero si aprueba una ley, el tribunal contencioso tendrá que plantear la cuestión de inconstitucionalidad); como si se dicta antes la ley autonómica que tendrá vida y vigencia hasta que un buen día el Estado apruebe la norma básica, momento en que la norma autonómica anterior no se “deroga” sino que se “desplaza” (eufemismo técnico que realmente comporta la “muerte y entierro” de la norma autonómica cualesquiera que sea su rango) con la singularidad de que el juez debe  sopesar ambas normas, sin tener que plantear cuestión de inconstitucionalidad alguna, pues se limita a elegir la norma prevalente.

3. El efecto-cascada ofrece respuesta al fenómeno de proliferación de normas reglamentarias de distinto rango, para el caso de que el reglamento superior sea declarado nulo y no se haya zanjado judicialmente la nulidad de los reglamentos que lo desarrollan, supuesto en que tendrá lugar un “contagio mortal” de la invalidez.

Sobre el efecto-cascada, oigamos al Tribunal Supremo:

“Si carece de eficacia y validez el Decreto 91/2005, por haber sido declarado nulo, es obvia la imposibilidad de efectuar un desarrollo del mismo mediante una Orden del Consejero de Educación.

Nos hallamos ante la pura aplicación del llamado efecto cascada, es decir que tras la anulación del Decreto 91/2005, de 19 de abril, por el que se regula el procedimiento de elección de los órganos unipersonales de gobierno de los centros docentes públicos no universitarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco, quedan anulados cuantas normas de desarrollo se ampare en aquel.

Estamos ante un claro ejemplo en que la invalidez de una disposición general de superior rango, Decreto, se comunica a la posterior aprobación de un instrumento jurídico de desarrollo, Orden, siendo innegable la relación de causalidad entre el primero y la segunda ulterior.

La primigenia invalidez repercute, por tanto, en la validez del instrumento jurídico de desarrollo ya que la disposición inválida no produce efectos (conclusión, «a sensu contrario» del art. 64 LRJAPAC).

Debe atenderse a la doctrina contenida en la STS 22 de julio de 1992 recurso apelación 3584/90, reiterada en 23 de setiembre de 2008, recurso 6967/2005. Dice la sentencia inicial en su FJ 4º que «Es cierto que la presunción de validez de los actos administrativos mira a la tesis favorable a la conservación de aquéllos. Pero es necesario reparar que el artículo 50 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece que la invalidez de un acto no implica la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero, y que la invalidez parcial del acto no implica la de la demás partes del mismo que sean independientes de aquélla.

El principio o doctrina de la conservación de los actos administrativos es una técnica que consiste en separar el acto viciado, de modo que no comunique los efectos del vicio a otros actos independientes de aquél. No hay aquí independencia de la Orden frente al Decreto.”

Y por tanto, podemos decir, como el Libro Gordo de Petete de la infancia:

» El Tribunal Supremo enseña/el Tribunal Supremo entretiene/ y yo te digo contento/ hasta la sentencia que viene»