Los hechos imponibles de las Ordenanzas fiscales no se suplen con informes del secretario

En una extensa y razonada sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictada el pasado 19 de Julio de 2016, se aborda la interesante cuestión de la extensión del hecho imponible que genera una tasa municipal y las posibles fuentes de integración o subsanación cuando la Ordenanza fiscal se queda corta o lo da por sobreentendido.

Concretamente en esta reciente Sentencia La Sala se enfrenta decidir si se cumple el principio de legalidad y tipicidad del hecho imponible calificado de “servicios de guardería rural” a favor de las fincas rurales, y acomete una labor de indagación propia de espeleología jurídica que resultará infructuosa. Como nos recuerda la prensa :

La figura de los guardas rurales fue creada por el rey Fernando VI, que dictó una ordenanza en la que nombraba a los guardas de campo y montes, que eran los encargados de denunciar, por ejemplo, a los taladores que causaban incendios o a los ladrones de ganado. En aquel entonces, para formar parte de ese cuerpo el requisito era ser hombre de buena opinión, fama y costumbres.

Pero veamos la pesquisa del Supremo para identificar los servicios que prestan como condición para poder cobrar una tasa municipal, en esta sentencia que establecerá doctrina de validez general.

1. El Supremo va deshojando la margarita de los pétalos que se ofrecen para suplir la insuficiencia de la Ordenanza fiscal que no identifica y enumera las prestaciones municipales que integran estos “servicios de guardería rural”:

– Rechaza acudir en el caso concreto a las “máximas de experiencia” pues afirma el Supremo que “La mera referencia a la noción de «guardería rural» no permite concluir, a juicio de esta Sala, con la suficiente precisión (al contrario de lo que, por ejemplo, ocurre con la noción de «suministro de agua potable a las poblaciones») cuáles son las prestaciones que integran ese servicio, impidiendo, por tanto, conocer los presupuestos que determinan el hecho imponible”

– Rechaza el amparo de la concreción de tal hecho imponible en la normativa tributaria local general, pues la Ley de Haciendas Locales autoriza a tal tasa pero no la especifica en sus presupuestos.

– Rechaza el amparo de la legislación estatal y de los reglamentos estatales que tampoco se ocupan de definirlo en su extensión.

– Rechaza que la legislación de Castilla-La Mancha o los reglamentos autonómicos se adentren en esta materia.

– Con una mirada a los antecedentes normativos, el Supremo también rechaza que pueda acudirse al Real Decreto de 1849 para los guardas municipales y particulares del campo de todos los pueblos del reino (Gaceta de Madrid, de 10 de noviembre de 1849) por ser derogado explícitamente por la disposición derogatoria única, apartado 1.d), del Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Seguridad Privada. Aquí lanza una importantísima andanada para aviso de navegantes tributarios:

Y en una visión material, porque si de lo que se trata es de otorgar certeza a las relaciones jurídico-tributarias, de modo que en la ley (en su caso, con el imprescindible complemento subordinado del reglamento) aparezca claramente determinado el presupuesto que origina el nacimiento de la obligación de contribuir, difícilmente puede reconocerse tales cualidades a una definición normativa del hecho imponible que obliga a escudriñar en normas infralegales, que hace décadas que perdieron vigencia, propias de un tiempo que, desde la perspectiva jurídica, cabe calificar de remotos.

– Rechaza que se trate de un concepto notorio pues ello no satisface las exigencias de legalidad tributaria que impone la descripción del hecho imponible:

Precisamente, el artículo 31.3 de la Constitución exige lo contrario, y ante la ausencia de una definición normativa de las tareas propias de la guardería rural que sea aplicable a todas y cada una de las corporaciones locales de España, resulta menester que, al establecer prestaciones patrimoniales públicas para sufragar los gastos que originan el desarrollo de tal clase de servicios municipales, las normas que lo hagan definan con claridad y precisión cuáles sean los mismos.

2. Y finalmente, con afirmación de gran interés, rechaza el informe del Secretario municipal que se apoya expresamente en una sentencia firme que describe los servicios de guarda rural sirva para integrar el concepto:

No le falta razón a los recurrentes cuando denuncian que la Ordenanza Fiscal discutida no define qué deba entenderse por servicios de guardería rural y ese hecho incontestable no se ve desdicho por la circunstancia de que el informe del Secretario municipal, emitido para proponer una respuesta a las alegaciones presentadas por los vecinos en el trámite de información pública, reproduzca el pasaje de una sentencia en la que se definen tales servicios en relación con la Ordenanza de otro municipio. La delimitación del servicio que está en el origen de la tasa discutida por relación con la establecida por otro ayuntamiento no subsana la indefinición en la que pueda haber incurrido la Ordenanza Fiscal aquí impugnada.

Y remata:

Por ello, tampoco compartimos el criterio de la Sala de instancia, que avala la Ordenanza municipal impugnada porque en el informe emitido por el Secretario consistorial se contiene una definición de los servicios de guardería rural por referencia a la descripción que de los mismos hace una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Ciudad Real número 1 en relación con una tasa igual establecido por otro municipio de la citada provincia. Las razones que justifican esta afirmación son las dos siguientes: (i) la definición de los servicios de guardería rural que presta otro ayuntamiento no pueden servir para justificar el cumplimiento por parte del de Luciana de aquella obligación; (ii) el informe del secretario municipal ni tiene carácter normativo ni es objeto de publicación en los correspondientes periódicos oficiales.

En conclusión, para el Supremo

La falta de definición en la Ordenanza de esa clase de servicios impide afirmar que la delimitación del hecho imponible sea nítida y permita a los potenciales sujetos pasivos conocer con certeza y sin vaguedad el presupuesto que determina el nacimiento de su obligación de contribuir.

3. Personalmente, en relación a estos “servicios de guardería rural”, yo hubiese dicho aquello de “blanco y en botella” (a la vista de lo alegado en autos sobre ese concepto y especialmente por aquello de que una norma derogada no deja de ser un “antecedente legislativo” del art. 2 del Código Civil, útil para interpretar). A ello añadiría la notoriedad de la extensión de tales servicios, porque resulta difícil de creer que los propietarios de las fincas destinatarios de la tasa desconozcan la razón o servicios del cobro de la tasa de “guardería rural” prestado por guardas rurales (salvo algún despistado que piense que son guarderías de niños en el campo), y que creo que no desorienta a nadie pues se conoce con la sencilla consulta a google, visita al ayuntamiento o conversación con el vecino.

Pero bueno, esto es una impresión personal y comprendo que hay que ser rigurosos cuando la administración establece tributos o fija infracciones. Al fin y al cabo, el regalo de poder intervenir la Administración en la propiedad o la libertad impone máxima atención por los ayuntamientos.

4. Parece que el Supremo nos aclara que no existe tal claridad en el hecho imponible, con lo que fija doctrina de general interés en materia de tasas locales sobre la base de un firme apuesta por el cumplimiento riguroso del principio de legalidad tributaria, huyendo de sobreentendidos, y remisiones:

• La necesidad de extremar en las Ordenanzas fiscales la extensión en la identificación del hecho imponible, a riesgo de ser redundantes o cansinos, huyendo de conceptos generales y aparentemente notorios o conocidos, o por remisiones genéricas.
• La necesidad de que tales especificaciones no figuren en informes o documentos anexo y debiendo integrar la ordenanza y además incorporados a la publicación oficial.
• Las limitaciones de los informes de los Secretarios municipales que sirven para sostener, matizar o apuntalar la legalidad de la norma pero no para suplirla.

Ello pone de actualidad mi viejo post significativamente titulado: Fulgor y miseria de los informes del secretario general.