Habilitación

La discutible elasticidad funcional de los habilitados nacionales

seleccionadoMe hace llegar mi erudito amigo habilitado nacional, Álvaro C., la reciente Sentencia dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 1 de Marzo de 2017 (rec. 291/2015) que estima el recurso de apelación respecto de una sentencia que confirmó la validez de una modificación de Relación de Puestos de Trabajo de Personal Funcionario de un Ayuntamiento.

En lo que aquí interesa comentar es en cuanto declara la invalidez del acuerdo al convocar por libre designación las Jefaturas de Servicio, abiertas a su provisión por funcionarios de habilitación nacional.

De la amplísima, razonada, clara y convincente sentencia, me quedaré con la afirmación que a mi juicio contiene el eje de resolución de cuestión tan crucial como es la de si cabe que se facilite por una administración local el acceso a puestos comunes de su estructura administrativa de Jefatura de Servicio, a funcionarios de habilitación nacional. Se trata de un punto de grandísimo impacto y que me interesa por mi afición al mundo del acceso y provisión de puestos de trabajo, cuyo resultado plasmé en mi última obra, el Vademécum de Oposiciones y Concursos (Amarante, 2017) donde vierto las claves jurisprudenciales esenciales de lo procedimientos selectivos y provisión.

Veamos ahora, un comentario rápido sobre tan importante cuestión bajo mi punto de vista académico y personal.

1. En efecto, la sentencia razona que

En definitiva, la apertura de la provisión de los puestos de trabajo a los cuerpos o escalas de funcionarios de habilitación nacional mediante la modificación de la RPT es una decisión que dada su excepcionalidad y su afectación a la promoción interna de los funcionarios de los cuerpos y escalas que no tienen dicha condición, exigiría una motivación que razone las circunstancias concurrentes que reclaman una decisión como la adoptada incidiendo sobre la idoneidad de los mismos para su cobertura.

2. A bote pronto creo que aunque no lo desarrolla más, ese es el meollo o piedra de toque para resolver litigios similares.

A mi juicio, los funcionarios de habilitación nacional tienen atribuidas unas funciones con carácter exclusivo por el art.92.3 de la Ley de Bases de Régimen Local, que establece que los cuerpos de habilitación nacional tienen atribuidas con carácter exclusivo la realización de las funciones secretaria, compresivas de la fe pública y de asesoramiento legal preceptivo, y el control y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria, de contabilidad, tesorería y recaudación”, pero añadimos, que son exclusivas pero no excluyentes.

recursosPor otra parte, cada administración en uso de su potestad de autoorganización puede decidir que determinados puestos admiten su servicio con cuerpos o escalas distintos de los propios, mediante la expresa previsión o apertura por la Relación de Puestos de Trabajo.

3. Ahora bien, dado que cada administración local cuenta con sus funcionarios “propios” (Técnicos de Administración General) que tiene labores de gestión superior (adecuadas para puestos de Jefatura de Servicio, Sección u otras de responsabilidad burocrática) es evidente que una medida municipal como la cuestionada, reviste una triple incidencia jurídica sustancial, pues se pretende traer o incorporar:

a) Funcionarios que no son de cuerpos o escalas de la propia administración (como los funcionarios de habilitación nacional);

b) Funcionarios que tienen atribuidas de forma natural y legal, funciones de secretaría, intervención o tesorería, situadas en la cúspide burocrática;

c) Funcionarios que, en caso de incorporación desde otras administraciones, comportará minoración del crédito propio del Capítulo I de Gastos de personal y que truncan el derecho a movilidad y promoción interna de los Técnicos de Administración general…

Esta triple incidencia, nos conduce a dos conclusiones inescindibles:

A) Que es jurídicamente posible que se incorporen tales funcionarios de habilitación nacional a puestos locales, bajo una doble condición formal y material.

B) Que tan especial y excepcional medida tendrán que cumplir con la condición formal de la modificación de la RPT y con la condición material de tener que estar motivada con especial intensidad y de forma específica para puestos singulares.

4. Hablemos con ejemplos y parábolas que tanto me gustan para ilustrar escenarios complejos.

violinO sea, es posible que una orquesta sinfónica cuente con estupendos violinistas, pianistas, trompetistas y flautistas y sea dirigida por un cualificado director de orquesta. Y es posible que cualquier director de orquesta domine numerosos instrumentos aunque lo suyo es ser director de orquesta, de igual modo que el trompetista quizá podría sustituir al director de orquesta pero lo suyo es la trompeta.

Pues bien, cabría que para cubrir una plaza de pianista la Dirección del conservatorio considerase oportuno acudir a un director de orquesta de otro Conservatorio, pero evidentemente ello requeriría demostrar, y convencer al órgano de gobierno de la orquesta, que esa plaza no puede ser cubierta adecuadamente con los músicos propios de la orquesta, y además que esa plaza de pianista puede ser servida adecuadamente con los conocimientos propios del director de orquesta (pues no es lo mismo dirigir un gallinero que poner huevos) .

5. Por si no hubiese quedado claro, y volviendo al caso que nos ocupa, es factible que un Ayuntamiento disponga que algunos puestos específicos, como la Jefatura de Servicio de Apoyo a la Secretaría, o la Jefatura de Servicio de Archivo, o la Jefatura de Contratación o la Jefatura de la asesoría jurídica consistorial, y que sean abiertos a su provisión por funcionarios habilitados nacionales (precisando la procedencia de “secretaría”), pero no lo sería abrir por ejemplo, la Jefatura de Servicio de arquitectura o la Jefatura de Servicio de Mantenimiento de instalaciones donde poco “valor añadido” pueden añadir los habilitados.

discusionY por ello coincido plenamente con la conclusión de la sentencia de que en este particular analizado, el Ayuntamiento tendría que motivar específicamente que concreta Jefatura de Servicio de abre a provisión por funcionarios de habilitación nacional, y porqué se abre, unido a un informe de insuficiencia de medios o recursos humanos propios. Ello sin olvidar que una decisión que adopte una corporación cualquiera, que de la noche a la mañana abra todas las Jefaturas de Servicio a su provisión por cuerpos o escalas de otras administraciones, supone apartarse de un precedente reiterado (todas las RPT anteriores) que impone motivación especial. Y no olvidemos que las Relaciones de Puestos de Trabajo ya no son reglamentos, o sea, que son actos generales y como tales sujetos a una motivación específica e intensa.

6. Vayamos al método platónico. ¿Qué pensaríamos si una Ayuntamiento dispusiese en su RPT que todas las Jefaturas de Servicio se abren a funcionarios de habilitación nacional, y que todas las Jefaturas de Sección se abren por concurso a funcionarios del cuerpo de gestión del Estado, y que todas las Jefaturas de Negociado se abren por concurso a funcionarios del cuerpo administrativo y las de auxiliar al cuerpo de auxiliar de instituciones penitenciarias?. ¿Diríamos que es discrecional por potestad de autoorganización?.

manosPues no, diríamos que habría que examinar caso a caso cada puesto de trabajo, su justificación e idoneidad para su cobertura. ¿ Y qué diríamos si una corporación cuando está al término de su mandato y vislumbra que no volverá a gobernar, dispone que todos los puestos se cubran por libre designación con funcionarios del cuerpo jurídico militar, para así “fastidiar” a los que vengan o “beneficiar” su gestión?…

O incluso pensemos casos teóricos perversos para mostrar los senderos peligrosos. Si un Ayuntamiento abre la Jefatura de Servicio a funcionarios de habilitación nacional… ¿podría al día siguiente disponer una comisión de servicio funcional forzosa al secretario titular para que acometa esas labores, junto con las propias?, ¿podría tras un cese del Secretario disponer su destino provisional en dicha Jefatura de Servicio?

En fin, queden estas reflexiones para enriquecer el debate. Aquí está la sentencia en cuestión.

15 comments on “La discutible elasticidad funcional de los habilitados nacionales

  1. Julio Planell Falcó

    En mi modesta opinión, es un artículo muy esclarecedor en el ámbito de la Administración Local, que comparto plenamente. Fdo.: Julio Planell Abogado, Colegiado 2044 del ICACS.

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  2. Muchas gracias Sevach

    Buena sentencia, felicidades al letrado Rafael Rossi que llevó su defensa

    Buena semana a tod@s

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  3. Álvaro Casas Avilés

    Muchas gracias, como siempre, por tu post (los comparta o no, siempre son razonados los hilos, y compartidos en el 99 % de las ocasiones) y por tu nuevo Vademécum, que nos será de utilidad a los que participamos (como tribunal, y como aspirantes) en oposiciones y concursos.
    Y por cierto, gracias por el piropo de “erudito”, dejémoslo en empollón, o estudioso: la vocación por el servicio público y la profesión ayuda a seguir estudiando/leyendo sentencias, incluso en fines de semana o vacaciones… ¡una patología, quizás!

    Más adelante, argumentaré porque esta sentencia del TSJ gallego, pese a argumentada, no tiene en cuenta que es el propio nuevo Reglamento de FHN (de aprobación inmiente, y ya dictaminado por el Consejo de Estado) el que prevé expresamente en su articulado que los FHN puedan:
    a) tanto ocupar puestos no reservados a FHN, por ejemplo en comisión de servicio;
    b) como desempeñar otras funciones distintas a las reservadas, si así se adicionan dichas funciones complementarias y de gestión en la correspondiente RPT.

    Por tanto, si un Real Decreto con carácter básico permite que los propios FHN ejerzan esas funciones reservadas, ¿se hubiera alterado en algo en fallo del TSJ de Galicia, de haber entrado ya en vigor dicho nuevo Real Decreto de régimen jurídico de FHN, cuya aprobación se prevé para el presente año?

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  4. Enhorabuena por el post y a Alvaro por seguir el tema. No obstante, 1º el reglamento aún no está en vigor por lo que la sentencia no ha podido tenerlo en cuenta, aún así los apartados que menciona Alvaro, no creo que se estuviera pensando en estos supuestos de ocupar puesto de jefes de servicio por libre designación.
    2º. Es cierto que a algunos FHCN les puede interesar acceder a una Jefatura de Servicio de un Ayuntamiento grande, pero en realidad… se desnaturaliza mucho la función. Distinto es que se acceda a la plaza de Jefatura de servicio por otros sistemas de provision, quedando en excedencia como FHCN. Al estilo de “no es lo mismo dirigir un gallinero que poner huevos” “no se puede estar en misa y repicando”

    3º.- A mi juicio, se pasa de lado por un debate aún más profundo e importante que es designación por Libre designación a FHCN en la Administración local.

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    • Álvaro Casas Avilés

      Totalmente de acuerdo con lo que dices, David: la sentencia no puede tener en cuenta algo no en vigor… Y sobre todo, si se añaden funciones complementarias, se desnaturaliza el puesto… De hecho, una manera para que el interventor no pueda fiscalizar todo lo que quisiera, es encomendarle otras tareas que nada tienen que ver con la fiscalización….
      Y lo de la libre designación, también estoy de acuerdo contigo, es la clave del “meollo”, pero da para otro/s hilo/s aparte…

      Por eso, es difícil emitir asesoramiento legal si se está a la vez gestionando, o fiscalizar lo que uno ha hecho. Por eso, es una aberración encomendar enjuiciamiento legal a quien ha sido el órgano instructor, eso los jueces lo tienen claro. Pero es que en esta sentencia el caso es distinto, pues precisamente un FHN dejaría de desempeñar tales funciones resevadas, para ejercer otras funciones distintas, las tareas de gestión, por lo que no se produciría tal incompatibilidad entre órgano gestor y órgano “controlador” que sí se produce cuando, vía RPT, se añaden a los FHN tareas de gestión, adicionales a sus funciones reservadas…

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  5. Álvaro Casas Avilés

    Con todo el respeto (e incluso admiración) a los magistrados “gallegos” que la dictan, que me consta que son expertos en función pública, y cuyas sentencias comparto en el 99% de las ocasiones (tengo especial predilección por las sentencias sobre recursos humanos del TSJ-Gallego, con sus distintos ponentes).

    Esta sentencia del TSJ gallego, pese a estar muy bien argumentada (al igual que el fantástico ejemplo de los violinistas y el director de orquesta), no tiene en cuenta ni el artículo 166 del ya “viejo” Real Decreto 781/1986 (TRRL), que hace suyo y reitera lo previsto por el art. 73-2 del TREBEP, y que en el propio nuevo Reglamento de FHN otra vez se prevé expresamente en su articulado que los FHN puedan desempeñar otras funciones distintas a las reservadas, si así se adicionan dichas funciones complementarias y de gestión en la correspondiente RPT, y ello se motiva debidamente, como explica el ejemplo del trompetista expuesto en este post.
    No obstante, se comparte el fallo de la sentencia, en cuanto a que la misma no prohíbe que un Secretario de ayuntamiento pueda ocupar un puesto de TAG (jefe de servicio de secretaría, y subordinado al secretario general), sino que lo condiciona a una especial motivación… Y es precisamente esa intensa motivación la que habitualmente usan las CCAA para que sus puestos de jefe de sección (o de servicio) de provisión temporal de puestos de FHN en su CCAA puedan ser ocupados, precisamente, por los propios conocedores de su régimen jurídico: los FHN.
    Por eso, dos compañeras de promoción de secretaría trabajan, respectivamente, en la AGE y en una CCAA, en temas que tienen que ver con FHN, y en puestos de “TAG”, que también pueden ocupar perfectamente otros técnicos superiores autonómicos o estatales.
    En fin, está claro, la motivación es la clave, y la falta de motivación (o motivación espuria) es el comienzo de una posible desviación de poder en la provisión de puestos, por lo que es ineludible motivar (sin argumentos falaces) el porqué de una opción u otra en la RPT…

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    • De acuerdo con este comentario de Alvaro Casas. Tan solo precisar que la vigencia del art. 166 del “viejo” TRRL resulta discutible (tras su derogación expresa por el EBEP y la “resurrección” condicionada y demasiado genérica de la DF 4º de la misma norma), pero que, en cualquier caso, la potestad de autoorganización de las entidades locales -siempre debidamente motivada- da cobertura a esa posibilidad.

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  6. S´lo tenemos que ver los distintos comentarios para concluir lo embarazoso y complicado que es el sistema de funcioanrios y personal de la administracion en este pais. Si a las propias e impropias categorías laborales y a las distintas situaciones de facto que existen ( libres designaciones, temporalidades, reservas de puestos, bajas indetermiandas y determiandas, comsiones de servicios, etc..), les sumamos las muchas administraciones ( Dipus, CCAA, Aytos, y miles de organismos, puestos europeos, et..) el resultado es el monstruo que nos devora.
    A río revuelto, ganancia de pescadores, dice el refrán. Por aquí van los tiros, segun mi parecer…

    saludos,
    Carlos

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  7. Lo de erudito de Alvaro Casas es algo ya conocido. Y el articulo de Chaves igual que en ocasiones anteriores además de pedagogico es inatacable. No se si Chaves leerá este comentario pero si es así le pido por favor que profundice en algo que aunque de pasada ha comentado. En mi caso al leer el articulo se me ha desviado la atencion a lo dicho sobre “el precedente administrativo” y la nueva naturaleza jurisprudencial de las RPTs. Entiendo que antes como se consideraba norma, el Ayuntamiento, o la Administración que fuere, disponía de un alto margen de discreccionalidad ejerciendo la autonomia normativa (respetando siempre la jerarquia normativa). Pero ahora si es acto administrativo Ayuntamiento y Sindicatos ya no pueden negociar lo que les de la gana y sea legal, sino que el actuar historico en materia de personal pesa mucho y apartarse del precedente administrativo exige fundamentación de la causa….. ¿Chaves nos podrías ilustrar mas sobre este matiz?

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    • Quería señalar algo muy sencillo en esa línea que apuntas. Un reglamento cuenta con un alto nivel de discrecionalidad, hasta el punto de que cuando se aprobaba un reglamento o RPT los tribunales llegaban a decir que la motivación de un reglamento está implícita (¡). Si ahora es un acto administrativo para lo bueno y lo malo, le cae encima todas las exigencias de motivación propias de los actos administrativos, o sea, menos discrecionalidad y mayor control motivacional. Un saludo.

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  8. En fin, sin entrar en la cuestión de la sentencia, para mí todo proviene de lo dispuesto en el artículo 92.bis de la Ley 7/1985 y de la libre designación en los funcionarios de habilitación nacional. Por ello, en protección de los funcionarios cesados y dado el sistema que se ha diseñado, el artículo prevé: En caso de cese de un puesto de libre designación, la Corporación local deberá asignar al funcionario cesado un puesto de trabajo de su mismo grupo de titulación.

    Por tanto, en evitación de problemas y reclamaciones, se llega a la clasificación de los puestos de administración general también en favor de los habilitados nacionales..

    Unas irracionalidades conllevan otras, pero todo es causa del alcance dado a la autonomía local que no puede ignorarse que perjudicó la configuración de los cuerpos de habilitación nacional que eran parte de un régimen de tutela.

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  9. Muchas gracias José Ramón; es una sentencia tan exhaustiva y bien estructurada que he disfrutado mucho leyéndola , y analizándola a la luz de tus acertadísimos comentarios. En nuestros “cafés didácticos” (la pausa de las 11:30) en el que nos reunimos los jefes de servicio de Contratación y Recursos humanos , el Secretario General y yo; es habitual que diga … “En el post de Jose Ramón Chaves…” , proselitismo en toda regla. Soy habilitado nacional , y desempeño un puesto de colaboración: Oficial mayor (Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. Artículo 2 g) Puestos de colaboración: son aquellos que las Corporaciones locales pueden crear discrecionalmente para el ejercicio de las funciones de colaboración inmediata a las de secretaría, intervención o tesorería, y a los que corresponde la sustitución de sus titulares en caso de vacante, ausencia, enfermedad o abstención legal o reglamentaria, así como para el ejercicio de las respectivas funciones reservadas que, previa autorización de la Alcaldía o Presidencia, les sean encomendadas por dichos funcionarios titulares. Estos puestos serán clasificados a propuesta de la Corporación y estarán reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional de la subescala y categoría que proceda.) y en mi modesta opinión la previsión del ahora derogado artículo 165 del RDL 781/1986 texto Refundido de régimen local, se refiere a estos puestos.

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  10. La sentencia dice que se incumple la Ley de presupuestos Generales del Estado “también se vulnere la normativa de aplicación, habida cuenta que lo que se pretende es que no se incrementen las partidas de personal respecto a las existentes a 31 de diciembre de 2013”, en base a los siguientes argumentos:

    “En el presente caso el personal experimentará un aumento por lo que la partida necesariamente ha de sufrir la consiguiente subida”.
    “aunque no se trate de personal de nuevo ingreso sí supone una incorporación a la plantilla municipal”.

    Me gustaría conocer la opinión de Sevach o de otros lectores sobre este punto, pues considero que no se incumple en ningún punto con la Ley de presupuestos Generales del Estado.

    Las Leyes de presupuestos generales del Estado limitan los incrementos de gastos de personal siempre que la comparativa se realice en términos homogéneos, dejando al margen (no entran en la comparativa) los nuevos efectivos de personal o la mayor antigüedad del personal (dice la Ley: “en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo”). La entrada de nuevos funcionarios a una Administración puede verse vetada por otras limitaciones pero no por la limitación establecida al incremento de gastos de personal. En este sentido se manifiesta la jurisprudencia del TS (entre otras, sentencias del 24 de octubre de 2007 -recurso 6797/2002- y del 29 de mayo de 2012 -recurso 2916/2010-).

    Por otra parte, las Leyes de presupuestos Generales del Estado vienen limitando las OEP, la incorporación de personal de nuevo ingreso al sector público, es decir, limitan los procesos de selección de nuevo personal pero no limitan los procesos de provisión de puestos de trabajo. Una interpretación finalista de la Ley nos obliga a considerar que la Ley trata de limitar, de controlar, los gastos de personal del conjunto del sector público y no de una Administración Pública concreta, individualmente considerada, de manera que limita las nuevas incorporaciones de personal a la función pública, la incorporación de personal de nuevo ingreso al sector público por medio de procesos selectivos, pero no los movimientos de empleados fijos que puedan haber entre las Administraciones, pues en ese caso la Administración de destino sí que verá incrementado su capítulo 1 de gastos pero se verá compensado, en el conjunto del sector público, con la disminución del capítulo 1 de gastos de la Administración de origen. Aún en el caso de que el incremento de gastos de la Administración de destino sea superior a la disminución de gastos de la Administración de origen, como consecuencia de la valoración del nuevo puesto de trabajo a desempeñar, estaría justificado por la propia Ley que dice “artículo 20.Siete. Lo dispuesto en los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo”.

    La sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2015, a la que el tribunal se remite, censura la incorporación de personal de nuevo ingreso, no es aplicable a las libres designaciones enjuiciadas pues esa sentencia se refiere a un concurso pero no de puestos de trabajo sino de acceso a la condición de funcionario. Se refiere a un proceso selectivo no a un proceso de provisión de puestos de trabajo.

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