Procedimientos administrativos

Lo imposible en Derecho administrativo

SísifoHay ocasiones en que nos enteramos de normas o sentencias y nos brota la simpática perplejidad que nos lleva a decirnos para nuestros adentros: ¡Esto no puede ser, y además es imposible!

Ello porque el Derecho administrativo es tan cambiante, y el legislador tan dócil a los caprichos del ejecutivo, que a veces el boletín oficial soporta todo tipo de engendros normativos.

Otras veces es la imaginación o la torpeza de la autoridad pública la que le lleva a dictar actos administrativos que no se sostienen, no ya en términos de legalidad, sino de mínima consistencia lógica.

Reflexionando sobre la categoría de la “imposibilidad jurídica”, me llama la atención el distinto alcance y sentido cuando se trata de la imposibilidad jurídica que determina la nulidad radical del acto de gestión administrativa (apartado c, del art. 47 Ley 39/2015, de 1 de Octubre), y la de la imposibilidad jurídica que determina la nulidad radical del acto administrativo que ejecuta una sentencia (art.105.2 Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa).

1. Así por un lado, el apartado c, del art.47 Ley 39/2015, de 1 de Octubre, de Procedimiento Administrativo Común considera nulos de pleno derecho los actos “que tengan un contenido imposible”.

De entrada si algo tiene contenido imposible, parece que estaremos ante un acto inexistente e inocuo porque si no se puede realizar, ningún efecto tendrá. Sin embargo, esta primera impresión se desvanece porque el “contenido” imposible puede tener efectos (p. ej. una multa de tráfico por circular con un patinete a 160 kilómetros por hora tiene contenido imposible pero da cobertura a un acto que puede alzarse en agravante de otra multa, o dar amparo a ejecutar el cobro de la multa, salvo que se promueva la nulidad de pleno derecho o el recurso invocando… la nulidad por contenido imposible).

sabiduría SosaNormalmente, los actos de contenido imposible responden al error subyacente en la gestión (exceso de celo, soporte técnico anómalo, duendes informáticos,etc) y por eso suele invocarse la “corrección de errores materiales o de hecho” a que alude el art.109 de la Ley 39/2015. Ahora bien, la imposibilidad jurídica va mas allá de la mera corrección o rectificación que normalmente deja subsistente el acto (una vez corregido el error) sino que comporta la nulidad de pleno derecho y quien reacciona frente a este acto quiere “borrarlo” totalmente del planeta jurídico y cualquier efecto.

Por otra parte, existe la tentación del administrativista primerizo a invocar con vehemencia la “imposibilidad jurídica” del acto administrativo cuando considera evidente la ilegalidad, olvidando que la jurisprudencia se ha cuidado de precisar que no toda ilegalidad supone imposibilidad jurídica porque entonces todos los actos ilegales serían nulos de pleno derecho.

Así, la reciente Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 2 de Febrero de 2017 (rec.91:2016) (rec. 91/2016) deja claro el estado doctrinal de forma didáctica, y aclarando lo que el legislador no quiso decir:

Como se ha señalado anteriormente, los vicios de nulidad radical deben ser objeto de una interpretación estricta, de manera que, dentro de la teoría de la invalidez, la anulabilidad se erige en la regla general frente a la excepción que es la nulidad radical o de pleno derecho (…) Conviene señalar que la nulidad de pleno derecho de actos administrativos que tengan un contenido imposible, es trasunto en el régimen de dichos actos del principio que expresa el artículo 1.272 del Código civil para los contratos. La nulidad de actos cuyo contenido sea imposible ha sido apreciada siempre con suma prudencia por la doctrina y la jurisprudencia, que trata de evitar que se amplíe inadecuadamente el supuesto legal a cualquier acto desprovisto de fundamento jurídico para ser dictado.

Sobre los requisitos de la imposibilidad, hemos señalado que la imposibilidad a que se refiere la norma de la Ley de procedimiento debe ser, por ello, de carácter material o físico, ya que una imposibilidad de carácter jurídico equivaldría prácticamente a ilegalidad del acto, que suele comportar anulabilidad ( art. 48.1 LPA y 83.2 de la LJCA ); la imposibilidad debe ser, asimismo, originaria ya que una imposibilidad sobrevenida comportaría simple ineficacia del acto.

Actos nulos por tener un contenido imposible son, por tanto, los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen. Son también de contenido imposible los actos que encierran una contradicción interna en sus términos (imposibilidad lógica) por oponerse a leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable. Por fin, la jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la indeterminación, ambigüedad o ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de éste (sentencias de 6 Nov. 1981 y 9 May. 1985).

Mejor y más claro no se puede decir.

2. Por otro lado, cuando el art.105.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa alza como supuesto de inejecución de sentencia el que exista “imposibilidad legal”, tampoco aclara su alcance.

Sin embargo, en este caso, la jurisprudencia ha matizado que esa imposibilidad legal, esto es, normativa sobrevenida que sana el acto ilegal (especialmente típico en el ámbito urbanístico donde la licencia ilegal recibe el socorro de una modificación de planeamiento para legalizarla) tiene perfil restrictivo. Como señalé en un post anterior con examen de la jurisprudencia, cuando se trata de ejecutar sentencias “hasta el rabo, todo es toro”.

En primer lugar, no pueden tratarse de normas que persigan la finalidad de burlar la sentencia (art. 103.4 LJCA). En segundo lugar, ha de plantearse dentro del plazo legal de dos meses tras la vigencia de la nueva normativa (aunque este requisito admite modulaciones). En tercer lugar, no basta con la aprobación de la normativa sobrevenida, sino que resulta preciso que la propia administración que dictó el acto ilegal ahora disponga un acto expreso de legalización con amparo en la nueva norma.

expulsion de extranjerosCon ello, queremos señalar que la imposibilidad legal del acto dictado en vía de gestión administrativa se mueve en el plano material (inexistencia o absurdo), mientras que la imposibilidad legal del acto dictado en el marco de la ejecución de sentencia y que puede vaciarla, se mueve en el plano formal (aprobación de norma ulterior que legaliza, lo nulo o lo anulable).

O sea que “lo imposible” admite dos posibilidades en Derecho administrativo. Y es posible comprenderlo porque si no lo comprendemos será imposible explicarlo al juez, al cliente o al alumno. ¿Lo ven posible, imposible o todo lo contrario?

4 comments on “Lo imposible en Derecho administrativo

  1. Julio Planell Falcó

    Es muy buen artículo sobre un asunto muy relevante para los juristas, cual es la nulidad de pleno derecho. Gracias, a J.R.Chaves, por ilustrarnos una vez más. Fdo.: Julio Planell Falcó, Abogado, Colegiado 2044 del ICACS.

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  2. Buenos días,
    Me he visto totalmente identificada! Cuando empezaba a resolver casos prácticos en la preparación de las oposiciones, todos los actos eran nulos de pleno derecho (mira que queda bien!!). Ahora…. se quedan en meras irregularidades no invalidantes…. 🙂
    Gracias por los artículos que escribe, no sabe cuánto aprendo con ellos!!

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  3. Buenos días.
    Agradecida por la información constante, imprescindible ante el maremágnum de normativas -sustantivas y procesales- y sus correspondientes interpretaciones judiciales. El Blog ayuda inestimablemente.
    Una duda en relación a esta entrada de “lo imposible…” Concretamente en la imposibilidad de ejecutar se menciona un plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la norma que “legaliza”. Pero lo cierto es que el artículo 105.2 en relación con el 104.2 LJCA señala como plazo (sin excepciones) dos meses de la ejecución voluntaria.

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    • Cierto, Julia, pero nadie sabe cuando brota esa nueva norma sobrevenida, y aunque la LJCA no lo diga, algún plazo tendrá que haber para poder invocarlo como motivo de inejecuciónDe todos modos es tan interesante, que algo escribiré en un futuro post. Gracias

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