Contencioso Transparencia

Interpretar contratos no es modificarlos

small_printAlgo tan elemental ha tenido que recordar el Supremo, saliendo al paso de un caso pintoresco.

 La Secretaria de Estado de Seguridad tenía que adjudicar la construcción de dos patrulleras para la Guardia Civil, y la solvencia técnica exigida en el pliego pasaba porque los licitadores acreditasen haber suministrado con anterioridad alguna embarcación “destinada a fin similar”. Así que  la mesa de contratación consideró debía considerarse solvente una empresa que suministro una potente embarcación de recreo, puesto que el requisito de suministrar una embarcación “destinada a fin de patrullaje” podía considerarse cumplido si por sus condiciones “podía ser destinada a fin de patrullaje”. O sea, bajo licencia gráfica para percatarnos de la sutileza del litigio, consideró que era admisible como perro guardián, no solo el perro adiestrado desde cachorro para tal fin sino otro perro de paseo que no fue entrenado como tal, pero cuya ferocidad aseguraba que sería un buen perro guardián.

 Pues bien, el Tribunal Central de Recursos Contractuales confirmó tal adjudicación porque otra interpretación – la que impusiese el destino efectivo a tal finalidad- limitaría la concurrencia a empresas que hubiesen suministrado embarcaciones para vigilancia y excluyendo a otras que construían embarcaciones con otras finalidades pero objetivamente idóneas para tal vigilancia.

Ahora veamos la cuestión en sus derroteros por la Justicia.IdeasLa Audiencia Nacional anuló la adjudicación Así pues, el abogado del Estado recurrió y adujo sustancialmente que “ la sentencia se aparta de la prerrogativa de interpretación de los contratos y, en concreto, de los pliegos que corresponde a la Administración pues obvia los informes técnicos de la Guardia Civil y la discrecionalidad técnica del órgano de contratación para apreciar la solvencia técnica: la consideración conjunta, dice el Abogado del Estado, de la cláusula 7.2. del pliego de las administrativas particulares lleva a entender que la solvencia técnica se refiere a embarcaciones de características objetivas similares y no depende de los usos. Por eso, considera que la interpretación de la Sala de la Audiencia Nacional se aparta de lo previsto en los artículos 1281 y 1285 del Código Civil “.

Pues bien, la Sala contencioso-administrativa del Supremo en su STS 23 de Marzo de 2018 (rec.2838/2015) confirma la sentencia de la Sala fijando una doctrina que encierra una llamada de atención a la mayor precisión de los pliegos de condiciones porque una vez aprobados vinculan tanto a la administración como a los interesados, sin que pueda una bienintencionada prerrogativa de interpretación provocar una modificación del pliego.

   Escuchemos la perla de esta sentencia:

La sentencia no ha desconocido las prerrogativas de que dispone la Administración para interpretar los pliegos ni, en particular, la discrecionalidad técnica que asiste al órgano de contratación. Se ha limitado, simplemente, insistimos, a aplicar los pliegos los cuales, como venimos recordando, vinculan a los licitadores pero también a la Administración. Esa aplicación viene precedida por una interpretación que, ciertamente, se ha atenido al sentido de las palabras utilizadas por ellos y es coherente con el conjunto de las cláusulas y de la documentación contractual así como con el objeto del contrato.

  Si la Administración consideraba que era suficiente para justificar la solvencia técnica de los licitadores la experiencia previa en el suministro de cualesquiera embarcaciones que reunieran las características técnicas requeridas, bien pudo decirlo pues fue ella quien elaboró los pliegos. Ahora bien, una vez que opta por incorporar la exigencia de vincular la acreditación de dicha solvencia técnica a una experiencia previa consistente en el suministro de embarcaciones destinadas a un fin similar al de las que eran objeto del contrato, limitó ella misma el ámbito de quienes podían concurrir a la licitación, circunscribiéndolo a las empresas que suministraron en esos tres años anteriores embarcaciones hechas de manera que sirvieran para los fines de vigilancia marítima de los que venimos hablando.

Esa opción puede parecer mejor o peor pero es la que tomó la Administración autora de los pliegos y la sentencia no ha hecho más que hacerla cumplir, que hacer cumplir los pliegos aceptados por los licitadores.

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En suma, que los pliegos importan, y mucho. E interpretar es buscar el sentido y finalidad de la norma dentro del marco o escenario delimitado por las palabras del pliego, sin que la potestad de interpretar el contrato se pueda convertir en potestad de reinventar el contrato.

Añadiremos que tampoco es libre la administración de interpretar el pliego a su albedrío, sino teniendo en cuenta las reglas interpretativas de aplicación supletoria en el campo administrativo, procedentes de los artículos del 1281 a 1289 del Código Civil, y especialmente debe tenerse presente en el ámbito de los contratos públicos ( figura próxima al contrato de adhesión, donde el pliego lo elabora y dispone la propia parte administrativa contratante) el importantísimo  artículo 1288 del Código Civil que dispone, en relación con la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato que “no deberá favorecer a la parte que hubiere ocasionado la oscuridad”.

Por tanto, una vez publicadas las condiciones de licitación, ese es el elemento objetivo que no pueden perder de vista ni la Mesa ni el Tribunal de recursos contractuales ni los Tribunales contenciosos. Está en juego la seguridad jurídica y confianza de licitadores, la buena fe contractual y los actos propios de la administración.

Y es que entre la fronda de normas y pliegos de contratación, siempre arrojan luz los principios…

9 comments on “Interpretar contratos no es modificarlos

  1. Excelente, dará mucho juego.

    Un saludo.

  2. Estimado J.R.
    Una sentencia sorprendente. No por la resolución sustantiva que es a todas luces correcta, sino por el hecho de que el Tribunal Supremo se haya metido en el fondo del asunto. En general, el Tribunal Supremo entiende que la interpretación de los contratos es una cuestión de hecho que es la competencia de la Sala de instancia, y salvo los casos de interpretación irracional, etc., suele despachar el asunto inadmitiendosin entrar en la cuestión.
    Parece que en este caso, en que confirma el parecer de la Sala de instancia (debemos entender, por tanto, que la interpretación no era irracional, etc.), ha querido “remachar”, por así decirlo, el criterio de la Audiencia.
    En mi opinión se trata de un aviso a navegantes.
    Saludos y muchas gracias!

  3. Contencioso

    Al hilo del 1288 del Código Civil, decir que lo he aplicado infinidad de veces en materia administrativa -y no solo de contratos- al ser un principio general del derecho positivizado. Por ejemplo, cuando la administración redacta una norma para reflejar lo acordado en negociación colectiva, y sin embargo deja oscuro algún aspecto que luego quiere interpretar en perjuicio del funcionario. Contra lo que algunos administrativistas parecen pensar, la formación civil es básica y enormemente importante también para nosotros, por lo que la recomiendo encarecidamente. Saludos.

  4. Una sentencia que nos alegra y da esperanza porque la Administración utiliza en sus contratos y actos (y en no pocas ocasiones) expresiones oscuras y deliberadamente susceptibles de diversas interpretaciones que posteriormente quiere que su significado se restrinja al de su propio interés dejando en una situación de indefensión, cabreo, agravio y perplejidad al afectado/-os. Y como dice JR Chaves, un estupendo cimiento para la seguridad jurídica y la buena fe.

  5. Phelinux

    Esto me recuerda a esa frase que se hizo famosa hace unos años y ha pasado al acervo popular:
    “Se acepta pulpo como animal de compañía”.
    Y es que la Administración nunca deja de sorprendernos en su infinita sabiduría.

  6. Es el principio PACTA SUNT SERVANDA

    • En efecto, pero sin que se aplique ese otro “principio” de “donde dije digo, digo diego”, ya que muchas veces las administraciones nos quieren hacer ver “las cosas” como a ellas les interesa/beneficia, o como las interpretan, tergiversan o simplemente se inventan en el convencimiento, y experiencia tantas veces confirmada, de que pocos son los que, en defensa de sus legítimas pretensiones o derechos, se embarcan en un oneroso pleíto judicial.

  7. Bernardino Sánchez Pérez

    Yo creo que la cosa es más sencilla. Se acabó aquello de que “”en cuestiones de criterio quien manda es el Ministerio””

  8. Anónimo

    Hola, para el caso de la República Dominicana, lo interesante de esta jurisprudencia es que desde ya coarta (advierte) a la Administración a utilizar estos ”métodos” para beneficio explicito de un tercero preferido. Así queda liberado y respetado el Principio de Participación, pues no limita mediante la imposición de criterios de adjudicación, la participación mayúscula de oferentes. Creo que esta sentencia castiga esta practica y la aplaudo.

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