Multas coercitivas y sanciones: juntas pero no revueltas

En mis primeros años de formación jurídico-administrativa tras terminar la carrera de Derecho (y ya van treinta que sigo en ello), me llamó la atención seriamente que existían actos de la administración que suponían un castigo ante una conducta del particular pero que no eran sanciones. O sea, blanco y en botella pero sin ser leche.

Tal figura me atreví a bautizarlas como actos cuasisancionadores en mi pretencioso manual de 1999 sobre Los derechos de los ciudadanos ante las administraciones públicas (E. Trea) e incluso intenté catalogar las que se me ocurrieron:

• Los recargos sobre deudas tributarias
• Las penalidades que se imponían al contratista por retraso o incumplimiento
• La remoción del funcionario de su puesto de trabajo
• La recuperación de oficio del dominio público
• La revocación por incumplimiento de condiciones –no sanción– de la licencia urbanística
• El reintegro de la subvención –no sanción– por incumplimiento de condiciones predeterminadas
• Y como no, las multas coercitivas para la ejecución forzosa de actos administrativos

Pues bien estas “cuasisanciones” tienen una grandísima y relevante peculiaridad, no siempre conocida por los operadores jurídicos, consistente en que al no ser técnicamente sanciones, no les resulta aplicable y se escapan de la amplia regulación de garantías que plasman las leyes en relación con la potestad sancionadora. ¡¡Casi nada!!. Así se explica por ejemplo que no cabe la invocación de la presunción de inocencia para atacar la legalidad de una de estas medidas porque aquélla es una garantía sancionadora y no de la imposición de tales actos cuasisancionadores.

Es una figura muy llamativa que demuestra que las palabras y dogmas jurídicos importan mucho en el Derecho administrativo, y llevan a que si algo se etiqueta de “Cebra” en vez de “Burro” puede conducir a justificar que los burros sean maltratados y no las cebras, porque son especies diferentes, pese a que de fondo ambos son seres vivos con idéntica sustancia y ambos equinos.

Por eso me llama la atención que siendo cierto que tales “actos cuasisancionadores”, particularmente las multas coercitivas, no son sanciones, resulta que estos vuelan bajo radar y pueden comportar de facto “sanciones de plano” y de elevada cuantía.

No digo que tuviese que extenderse la plenitud de garantías sancionadoras a toda esta panoplia de medidas porque posiblemente el enredo de trámites acabaría ocultando el bosque de la eficacia, pero bien estaría algún tipo de regulación mínima o común para esta potestad cuasisancionadora y evitar sangrantes abusos de la figura.

En fin, viene al caso, ante la lectura de una reciente Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 5 de Junio de 2018 (rec. 1502/2017) que dedica un Fundamento de derecho a toda una clase didáctica y clara sobre esta figura. Un fragmento valioso para no perder de vista.

Aquí está el fragmento de esta útil sentencia

CUARTO .- Las multas coercitivas y las multas como sanciones administrativas

Con carácter general, las multas coercitivas son una medida de coerción o constreñimiento económico que se impone, previo requerimiento, y se reiteran periódicamente, con la finalidad de vencer la resistencia del destinatario del acto a cumplir una decisión administrativa. En definitiva, se trata de «obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa», como declara la STC 238/1988, de 14 de diciembre.

Por el contrario, la multa como sanción administrativa es una manifestación de la potestad sancionadora de la Administración, que tiene un fin represivo o retributivo, del que carece la multa coercitiva, por la realización de una conducta anterior, que se encuentra tipificada como falta administrativa.

Son, por tanto, dos categorías jurídicas que responden a diferentes finalidades y que tienen un régimen jurídico distinto. Son independientes la una de la otra y compatibles entre sí, como ya señalaba el artículo 99.2 de la Ley 30/1992, y ahora reitera el artículo 103 de la Ley 39/2015, pues la multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

Tradicionalmente las multas coercitivas se han situado fuera de la órbita de la potestad administrativa sancionadora, al ser una expresión de la autotutela ejecutiva de la Administración que pretende que el comportamiento renuente o rebelde del destinatario se ajuste a lo declarado por la Administración. Acorde con ello, entre los medios de ejecución forzosa, que han de respetar el principio de proporcionalidad, se sitúa, junto al apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria y la compulsión sobre las personas, la multa coercitiva. Así lo establecía el artículo 96 de la Ley 30/1992, y ahora el vigente artículo 100 de la Ley 39/2015.

La trascendencia práctica que en este caso tiene esa diferente naturaleza jurídica, como un medio de ejecución forzosa (multa coercitiva) o como una expresión de la potestad sancionadora (la multa como sanción), es capital, pues mientras que en la primera debe sustanciarse un procedimiento administrativo no sancionador, en la segunda ha de seguirse el procedimiento administrativo sancionador, bajo los principios de la potestad administrativa y con las garantías que ello comporta.

En fin, está visto que el Derecho administrativo se comporta como un tablero de ajedrez y hay que saber cómo mueve cada pieza… pues los errores se pagan… y el jaque mate judicial puede venir.

Y para aligerar el post, un poco de cultura general para poner en apuro alguna tertulia veraniega aburrida: ¿cómo se llama el híbrido cruce de caballo o asno con cebra?

Solución:

• Cruce de cebra con caballo: Cebrallo
• Cruce de cebra con asno: Cebrasno.