De lo financiero y tributario

La vaporosa indemnización por actuaciones tributarias erradas o ilegales

Una reciente Sentencia de la Sala contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional afronta la cuestión de si debe ser indemnizado el contribuyente que ha sufrido el error de la actuación de la administración tributaria, consistente en perpetrar liquidaciones y sanciones que provocan zozobra, embargos indebidos e incluso daños psicológicos reales y un vía-crucis de litigios, hasta la declaración judicial de nulidad de lo actuado.

Es cierto que la legislación sobre responsabilidad patrimonial de la administración no anuda de forma automática el derecho de indemnización a todo acto ilegal (art.32.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen del Sector Público: «La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización»).

También que existe cierta tendencia jurisprudencial del Supremo a admitir un margen de tolerancia cuando la administración ejerce potestades discrecionales y puede ser humano equivocarse porque la propia norma no está clara.

Ahora bien, entiendo que sería interesantísimo que el Tribunal Supremo asumiese como cuestión de interés casacional y la dejase zanjada afirmativamente en el sentido de que la administración debe responder de los daños indebidos al menos cuando no existen potestades discrecionales, ni conceptos jurídicos indeterminados de textura abierta, o sea, cuando ha metido la pata y un ciudadano ha sufrido un daño que no tenía que soportar.

Lo contrario sería otorgar carta blanca a la administración con “licencia para atropellar” o equivocarse impunemente.

Veamos la sentencia de 24  de junio de 2019 (rec.169/2017) y algunas reflexiones que provoca.

La sentencia resuelve la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial formulada por un infortunado contribuyente ante unas actuaciones de comprobación, liquidación y sanción por parte de la administración tributaria en relación con la interpretación del desarrollo de una actividad de transporte a efectos de IVA.

La propia sentencia resume la demanda que hace estremecer al lector por el impacto de la actuación tributaria:

La parte actora en su demanda expone que tanto la sanción como la liquidación de IVA fueron declarados nulos por sentencia del TSJ Castilla y León de fecha 12 enero 2015, y tras la firmeza de la sentencia le han devuelto las cantidades embargadas en concepto de IVA 2005, pero todo el procedimiento inspector le ha causado daños morales que deben indemnizarse. Manifiesta que los acuerdos de 1 junio 2009 del Inspector regional referido al IVA 2005 y sanción derivaron e multitud de embargos de propiedades y seis años después fueron anulados por tratarse de actos contrarios al ordenamiento jurídico. Y ello le ha ocasionado perjuicios de carácter material pues tuvo que abonar a su letrado 2000€ y al procurador 1073’20€. Y daños morales que se calculan en 48.000€. La actora ha estado en tratamiento por depresión, vive con sus hijos y sufrió un grave perjuicio al tener esa deuda con la Hacienda Pública.

La respuesta judicial es el rechazo a la indemnización aduciendo:

Y no puede entenderse que la actividad administrativa inspectora representada en el acuerdo de liquidación IVA 2005 y sanción se puedan considerar que han traspasado los límites de una actuación razonada y razonable y de los estándares esperables de una organización pública encargada de la gestión del sistema tributario estatal, por lo que no puede afirmarse que esté presente el requisito del carácter antijurídico del daño o lesión. No puede prosperar una reclamación de responsabilidad patrimonial por una sentencia del TSJ que anula las liquidaciones impugnadas, porque no existe la nota de la antijuridicidad, ya que el contribuyente tiene el deber jurídico de soportar las consecuencias de los actos administrativos por constituir obligaciones tributarias cuando la Administración, como en este caso, ha actuado con criterios razonados sin atisbo de arbitrariedad.

Dado que esta sentencia no es un caso aislado y que existen casos similares de errado ejercicio de potestad sancionatoria o expropiatoria, o denegatoria de autorizaciones, que provocan daños sin cuento en el sufrido ciudadano, sencillamente lanzo estas ideas para debate en sede doctrinal, en tanto el Supremo tiene ocasión de poner orden:

  • El titulo de condena a indemnizar cifrado exclusivamente en «que no exista arbitrariedad» carece de amparo legal y lógico. Por supuesto que debe existir responsabilidad en los casos de arbitrariedad, pero también debe presumirse en los casos en que exista un acto no arbitrario, esto es, razonado pero que se aprecie que es nulo de pleno derecho o con ilegalidad grave, o que sencillamente la administración ha actuado con torpe ligereza, primando eficacia sobre legalidad.
  • No parece admisible la falta de simetría entre la posición de la administración y el ciudadano, de manera que tengamos que ser tolerantes con la administración cuando se equivoca hasta el punto de que solo responda de las arbitrariedades probadas ( y no de las torpezas o crasos errores) y en cambio esa misma administración sea implacable con el ciudadano (culpa o simple negligencia) a la hora de exigirle pagos, liquidaciones o imponerle sanciones ( y no digamos con el contribuyente).
  • Quizá la barrera que debiera frenar y excluir la responsabilidad debería ser «la actuación razonable», pero por razonable solo puede entenderse lo que resultaría aceptable socialmente a la vista de las singulares circunstancias del caso ( y no de apriorismos genéricos que solo compensen lo arbitrario), lo que obligaría a examinar por el juez:
  1. Si la administración ha actuado a sabiendas del terreno legalmente quebradizo, esto es, si ha jugado a la ruleta recaudatoria, o tomando decisiones a sabiendas de ser jurídicamente cuestionables.
  2. Si la administración ha actuado sin rectificar pese a tener ocasión en vía de reclamación económica, recurso o incluso a la vista de la demanda contenciosa.
  3. Si la administración ha actuado con igual voracidad o torpeza en casos precedentes.
  4. Si el particular ha contribuido con su conducta maliciosa a propiciar las actuaciones que fundaron el acto finalmente declarado ilegal.

En fin, valga este post sencillamente para apostar por la reconstrucción de la figura de la responsabilidad patrimonial derivada de actos ilegales, y que se excluya o se afine en clave restrictiva la doctrina del margen de tolerancia ( tal y como expuse en un post anterior).

Urge que se regule o fije criterio legal ( y en su defecto, jurisprudencial) para que pudiera existir algún tipo de compensación o indemnización al menos en los casos en que medie sentencia firme que aprecie nulidad de pleno derecho, o desviación de poder, contumacia en adoptar actos anulables similares, o vía de hecho.

Para percatar esta evidencia, basta con que el lector se coloque en la situación de ese contribuyente ( o que el juez actúe con empatía) al que se le dice que pese a sufrir un calvario de la pesquisa de hacienda por seis años hasta la declaración judicial de nulidad de lo actuado, nadie pagará por el error y nada se le compensará. Mas curioso cuando si se hubiese confirmado la validez de las liquidaciones por una actuación no arbitraria del contribuyente este debería pagar cantidades, intereses, recargos calculados al céntimo. Ni digo que debe indemnizarse todo ni tampoco mucho, sencillamente pienso desde la libertad de cátedra que la exclusión de toda indemnización por no existir arbitrariedad no me parece se acomode a elementales consideraciones de justicia ni de control de los desafueros del poder.

Si se mantiene este criterio restrictivo, se propiciará la frivolidad de la administración a la hora de acometer actuaciones administrativas, en vez de la prudencia y la legalidad, y además dejar al ciudadano sumido en la injusticia ( “El Rey se equivoca, el vasallo sufre y nadie paga”).

14 comments on “La vaporosa indemnización por actuaciones tributarias erradas o ilegales

  1. José Ramón, como siempre pones el dedo en la llaga. El tema tiene mucha enjundia, pues como es bien sabido lo que es razonable o no depende de la perspicacia del intérprete, del tiempo que le dedica y del interés con el que lo estudia. Hace poco, tras intentar ayudar a unos amigos para rebatir una liquidación y propuesta de sanción que a mí me parecían irrazonables, se me ocurría que debería existir un organismo observador de prácticas administrativas que hiciera eso precisamente, detectar las irrazonables y ponerlo en un tablón de anuncios, con argumentos incontestables para que luego la Administración no pueda excusarse en su subjetividad…Y luego está el tema de que el funcionamiento incluso normal también es indemnizable cuando causa un daño que no hay deber de soportar pues comportaría un sacrificio especial. Se puede entender que el soportar un cierto nivel de error de la Administración en su celo por la defensa del interés público es una carga general que todos en cierta medida asumimos, pero hay casos en los que se vulneran principios generales, como la confianza legítima, y por ende existe un plus de daño. Tema bonito para estudiar.

  2. Carlos

    Yo creo que el TS rechaza la pretensión indemnizatoria en aplicación del dicho «Cuando las barbas de tu vecino veas cortar, pon las tuyas a remojar».

    Si el TS estimase que por norma general en los casos en los que judicialmente se anulen resoluciones administrativas, debe surgir la obligación de indemnizar por los daños que causa el acto declarado nulo, entonces, ¿por qué razón no tendría que aplicarse igual razonamiento a los casos en los que un tribunal superior revoque sentencias de tribunales o juzgados inferiores?.

    Por otra parte, en cuanto a los daños que causan las resoluciones administrativas que son declaradas nulas en sede judicial, no puede obviarse el hecho que también la lentitud con la que actúa el Poder Judicial agrava dichos daños. Es decir, no es lo mismo que haya un acto administrativo que haya sido anulado en el plazo de 5 meses desde que se dictó, a que debido al atasco judicial tengas que esperar varios años hasta obtener la Sentencia definitiva que finalice el asunto.¿Por qué tiene que responder la Administración Pública el 100% de unos daños que han sido agravados porque el Poder Judicial no cumple los plazos que establece la Ley 29/1998?

    En fin, que estoy de acuerdo con la sentencia del TS, porque lo contrario abriría una senda muy peligrosa.
    Un saludo,

    • No estoy de acuerdo con Carlos: lo que describe son dos supuestos distintos donde es posible apreciar una concurrencia de culpas. En mi opinión la declaración de nulidad de qualquier actor si ha producido daños concretos y evaluables debe dar lugar a indemnización y si además se añade una demora de los plazos para dictar sentencia por parte del Pode Judicial, pues también, si la demora ha causado o incrementado los daños concretos y evaluables economnicament. En caso contrario el ciudadano es situa en una evidente indefensión. No por ser habitual, resulta lógica y aceptable.

      • Contencioso

        Pregunta Carlos: «¿Por qué tiene que responder la Administración Pública el 100% de unos daños que han sido agravados porque el Poder Judicial no cumple los plazos que establece la Ley 29/1998?» y yo sugiero: Porque la parte principal de ese incumplimiento de plazos se debe a que precisamente esa administración del estado es la encargada de dotar de medios personales al poder judicial y no lo hace, a sabiendas de que precisamente con ello dificulta su propio control.

  3. Tampoco habría que olvidar que los funcionarios de hacienda (inspectores y de gestión) cobran productividad en función de lo que recaudan en su funciones inspectoras

    Si la Propia Administración les reclamará por las veces que por puro afán recaudatorio inician actuaciones que luego son anuladas otro gallo cantaría

  4. Gracias por las reflexiones.
    Como ciudadano, pensaba que «El desconocimiento de la ley no exime de su cumplimiento», … y consecuencias

    Tras esta sentencia, excepto para la administración ¿Incluso cuando hay empleados Ignorantes? admitiendo que será bueno contratar ignorantes que han actuado «con criterios razonados sin atisbo de arbitrariedad», aunque ciertamente ilegales.

    Lo peor es que el inspector no tiene ni una manchita, en perjuicio personal, por su falta de criterio y nulo razonamiento «legales».

    «la frivolidad de la administración» encubre la frivolidad de los administradores o incluso la posible falta de arbitrariedad.

    El interés público es una carga general, y por ello la indemnización la pagaríamos todos a través de la administración, sin tener que soportarla el afectado, en interés público y de paso encubrimiento del administrativo incompetente.

    Sería bueno establecer una norma de despido procedente, sin derecho a indemnización, en caso de sentencias varias contra actuaciones de un determinado personal administrativo.
    El personal administrativo, en riesgo personal, no se sometería tan alegremente a sus superiores, en algunos casos con alto desconocimiento estimado por sentencias.

    Como reflexión, ejemplo el director general de Catastro y sus asesores cuando redactan texto legal para valoración de suelo.

    ¿Existe SUELO EDIFICADO? Así lo consideran, cuando el texto del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en su artículo 37.2, se redacta, «2. Cuando se trate de suelo edificado o en curso de edificación», sin tener en cuenta que el suelo, ni se construye ni se destruye, por ello, la propia Hacienda española lo considera «NO AMORTIZABLE».

    ¿Es desconocimiento o ignorancia deliberada? Actuaciones para obtener fortaleza jurídica, falsa, que no legal, engañando a millones de propietarios y beneficiando a otros.
    BENEFICIADOS: La recaudación administrativa, las cátedras de arquitectura y los grandes propietarios de construcción en vertical.
    PERJUDICADOS: Los pequeños propietarios, con construcciones en división horizontal y los estudiantes de arquitectura

    Todo por la necesidad en ocultar y mantener un error histórico y recurrente, omitiendo sentencia en casación desde 2007, el desprecio/desconocimiento de la edificabilidad de referencia (productividad) del suelo que se define claramente en RD1020/1993 que los arquitectos no comparten o no entienden, como le ocurre al propio director general de catastro y gerentes regionales que se someten al «jefe», por mantener su puesto.

  5. JOSÉ ANTONIO IBÁÑEZ MARQUÉS

    El verdadero problema puede presentarse, por ejemplo, cuando el Tribunal Económico Administrativo Regional ANULA TODAS Y CADA UNA DE LAS LIQUIDACIONES por motivos que no cuestionan el fondo de los asuntos planteados: Una carta certificada de la Agencia Tributaria provocó (supuestamente) un gravísimo infarto de corazón a mi madre, que tuvo que sufrir todas sus consecuencias por esa causa hasta su fallecimiento. Yo por mi parte me ví obligado a delinquir bloqueando todas y cada una de las fraudulentas notificaciones de la Agencia Tributaria que le aplicaba de manera fraudulenta la obligación de cotizar por IRPF por percibir «UNA PENSIÓN DE VIUDEDAD y una ayuda de la GenCat del programa «Viure en Familia» que se le intentaron notificar, tanto por correo certificado como ordinario. Ahora, que la Agencia Tributaria me ha requerido, como heredero de sus últimas supuestas deudas tributarias y ¡SANCIONES! el TEARC ha anulado TODAS Y CADA UNA DE LAS LIQUIDACIONES HEREDADAS… pero no se me ha permitido entablar sendos recursos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJC ¡PORQUE TODOS LOS LETRADOS DEL TURNO DE OFICIO PRESENTAN ESCRITOS DE INSOSTENIBILIDAD DE MIS PRETENSIONES! Tengo 68 años cumplidos. Desde los 28 he estado en situación legal de desempleo y al cuidado de mis padres, sellando religiosamente «el Paro» cada 3 meses hasta la fecha. Pero… se me denegó el subsidio de desempleo para mayores de 52 y hace 3 años la pensión de jubilación. Mi alternativa debería ser la siguinete: ¡MATO AL PRÓXIMO LETRADO QUE ME JODA… VOY A LA CARCEL DONDE ESTOY MATENIDO Y A CUBIERTO… Y SI SALIERA ANTES DE FALLECER: ¡ME DARÍAN LA PAGA DE EXPRESIDIARIO!…
    ¡MEK AUEN L’AP UTAH!
    (firma ilegible)
    Pepe Ibáñez. L’H 15 de julio de 2019.

  6. Joaquin

    Yo he visto a una persona perder su trabajo por cometer un «error», que dio lugar a la correspondiente liquidacion y sancion tributarias. Años después, cuando ambas se anularon con expresa condena en costas a la Administración, nadie le devolvió su trabajo: ni el imaginativo inspector que levantó el acta basándose en una «interpretación», nI los ineficaces Tribunales económicos, ni los legisladores responsables de la selva normativa en la que nos movemos; supongo que ellos ni siquiera se enterarian de nada.

  7. FRANCISCO GARDE PINAR

    Enhorabuena, buen tema para su análisis.
    Saludos,
    F.Garde

  8. Esperamos, Magistrado Chaves que alguien, como por ejemplo el Tribunal Supremo, ponga orden en la interpretación que hace la Administración de las normas que caen en su mano, y de algunos Tribunales, y se impida el ejercicio tan impune de la arbitrariedad.

  9. FELIPE

    Siendo verdad que una de las características naturales de la Administración Tributaria es la coactividad. No lo es menos que, como suelen fallarle las formas, actuar con cierto matonismo y olvidar que, aunque se ponga en la solapa la estrella de sheriff del interés público, el uso de la fuerza le viene limitado por el ordenamiento jurídico, los derechos y garantías de los contribuyentes y la justicia -tributaria-, su legitimidad queda muy debilitada.

    ¿Qué tipo de Administración Tributaria queremos en nuestra democracia? Una que actúe como médico sanador de nuestro sistema tributario y sus contribuyentes y que, a cada mal, le de el tratamiento adecuado. O una que actúe como su policía armada y justiciera y que, llegado el caso, no tenga reparos en saltarse sus lindes para incrementar la recaudación. Yo, desde luego, opto por la primera (y, solo en casos excepcionales y con respeto a las lindes, por la segunda).

    En el Reino Unido los hospitales tienen por ley un «deber de franqueza», conocido como duty of candour, según el cual tienen el deber de informar y disculparse con los pacientes si hubo errores que causaron daños. En el mismo sentido, el neurocirujano Henry Marsh en su libro «Ante todo no hagas daño» refiere que «hacen falta 3 meses para aprender a hacer una operación, tres años para saber cuándo hacerla y 30 años para saber cuándo no hacerla». Añadiendo que los errores durante una operación son muy inusuales, más bien, casi siempre se producen en la toma de decisiones previas, cuando se plantean cuestiones como si se opera o no al paciente, qué tipo de operación se va hacer y cómo se va a hacer.

    En España después de cuarenta años de democracia nuestra Administración Tributaria sigue sin informar, ni disculparse con los contribuyentes afectados por sus errores y daños. Y no toma decisiones previas sino que tiende automáticamente a operar y a hacerlo de la misma y cruenta forma. ¿No ha llegado el momento de cambiarla y hacerla más creíble, sensible, legítima y democrática?

  10. «con imposición de costas al recurrente» sin limitación de cuantía !!Que guay no!!….. es decir 12% de la cuantía según las normas del ICAM

    6128,78 euros + 1287,04 IVA = 7415,82 euros. y otros tantos para su propio letrado + IVA y para su procurador +IVA… aproximadamente unos 16000,00 euros, sin no hay ejecución, todo por haberse atrevido a solicitar una indemnización por daños que se ha sufrido a raiz de una actuación administrativa, a la postre, declarada judicialmente como indebida.

    ¿Os dais cuenta que estamos cargando el estado de Derecho.? …

  11. sed Lex

    Sean actuaciones tributarias o de cualquier tipo, los juzgados y tribunales, sobre todo contenciosos, son reacios a conceder indemnizaciones. Con ello realizan mal su papel de árbitro ya que cuando la administración no tiene NADA que perder, se crece en sus injusticias y arbitrariedades. Y el administrado recurrente (o más bien penitente), aunque gane el pleito siempre pierde tiempo, dinero, ilusiones y su fe en la justicia. Muchas veces ya ni recurrirá de lo que administraciones y juzgados salen ganando.

    Y no digamos ya cuando son daños morales, que siempre hay que acreditar, olvidando que un daño acreditado ya no es un daño moral, sino un daño real, aunque difícil de evaluar. En estos casos lo probable es,además una condena en costas, que no hace más que agravar el daño.

    Antijurídica es cualquier actuación contraria a derecho, y más si daña a alguien, y lo demás es buscarle tres pies al gato.

  12. He leído con sumo interés toda la secuencia de comentarios y, evidentemente la entrada del Magistrado Chaves, al que saludo. De la lectura se entresaca el convencimiento de que de las «malas» actuaciones administrativas tributarias, aún sancionadas en vía judicial, no se está por responsabilizar a la administración por parte del TS, lo que me hace reflexionar para no hacerlo en un caso que me ocupa.

    Puede la administración tributaria iniciar a través de un procedimiento de comprovación «en masa» -a los contribuyentes que se desgravan todavía la vivienda habitual- y aún decayendo su pretensión mediante Resolución TEAR, en mi caso en tres ejercicios, volver a iniciar otro procedimiento por el mismo concepto y con el mismo requerimiento que los anteriores decaídos, sí puede. Y ya intuyo que tendré que ir hasta el final igual que con los tres anteriores.

    Se le puede llamar a eso «persecución administrativa»? Deberíamos replantearnos, a quién corresponda, estas actividades de nuestra administración por el bien del Estado de Derecho y por la continuidad de la administración pública que mediante estas prácticas puede estar en serio peligro.

    Saludos

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