Luces y sombras del interés casacional objetivo y el urbanismo

De un lado del ring, el interés casacional objetivo, la herramienta procesal más valiosa en manos de un tribunal y que permite a la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo actuar de “legislador suplente”. De otro lado, el Urbanismo, la materia más compleja, el campo de intereses donde convergen políticas, valores y economía y se alza en semillero de infinidad de litigios.

La relación entre ambas cuestiones, el interés casacional y el urbanismo, ha sido abordada por Eva María Nieto Garrido, catedrática de derecho administrativo, en una densa y fructífera obra: Interés casacional objetivo y urbanismo (Wolters Kluwer, 2020).

Este utilísimo trabajo se estructura en tres partes.

La primera, referida al análisis de la regulación del interés casacional objetivo, su sentido y funcionalidad y qué criterios aplica la Sala tercera.

En su día comenté que la función del interés casacional era similar a la de la Real Academia de la Lengua, pues el Supremo con esta técnica tiene por misión “limpiar, fijar y dar esplendor” a la jurisprudencia, evitando sus contradicciones, colmando lagunas o reorientándola.

Ahora, Eva Nieto nos ofrece en esta sistemática y amena obra, un examen comparado de la funcionalidad de la “especial transcendencia constitucional” (ETC) impuesta para la admisión de los recursos de amparo y de la funcionalidad del interés casacional objetivo (ICO) impuesto para la admisión de los recursos de casación. Aunque ambos cuentan con márgenes de apreciación amplios, distinta es su misión, y en este bloque expositivo, se nos muestra con apoyo jurisprudencial y valiente análisis doctrinal, en qué términos se admite y debe admitirse el interés casacional objetivo.

La segunda parte, se ocupa de dibujar lo que califica de “mapa casacional sobre instrumentos de planeamiento urbanístico”, donde hace acopio de la jurisprudencia consolidada sobre los requisitos de validez de los planes y las consecuencias de su invalidez, para exponer las cuestiones que han merecido y merecerían la etiqueta de interés casacional objetivo con el fin de poner al derecho urbanístico en la excelencia que merece, y atajar cuestiones de máxima actualidad (impacto de la nulidad del plan sobre instrumentos de desarrollo, responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de planeamiento, efectos sobre liquidaciones tributarias engarzadas en la clasificación decretada por el plan inválido, etcétera).

Especialmente se detiene la autora en los fenómenos de elevada “mortalidad de los planes” a manos de la jurisdicción contencioso-administrativa y en la excesiva expansión de la nulidad, tanto al cebarse en cuestiones formales y de procedimiento de aprobación atribuyéndoles efecto letal, como cuanto la anulación parece inspirarse en las bombas-racimo y afecta a la totalidad del plan afectado. La obra cita con acierto y análisis crítico, la jurisprudencia precedente y la que está sembrándose en el marco del interés casacional objetivo, unido a la invocación de las más altas fuentes doctrinales clamando por reformas urgentes, además de contar con voces de magistrados de la propia Sala tercera, lo que le permite mostrarnos las costuras jurídicas del planeamiento que merecerían pronto remiendo casacional.

La tercera parte, se ocupa del análisis de la reciente proposición de Ley en materia de refuerzo de seguridad jurídica en la ordenación territorial y urbanística, que hoy día parece perdida en algún recodo del Congreso, pero que se alza como un espléndido banco de pruebas para que este trabajo académico examine y verifique la oportunidad y ajuste a buen derecho de sus previsiones, pues antes o después, con o sin doctrina casacional, me temo que se aprobará un texto de factura similar.

En suma, esta obra (“Interés casacional objetivo y urbanismo”) sirve de breviario general de lo que es y debe esperarse de los recursos de casación (tanto estatal como autonómicos), ofrece un inventario de la doctrina casacional recaída en la materia (validez, procedimiento, informes,etcétera) y simultáneamente nos muestra la hoja de ruta de la futura doctrina casacional.

A título personal, estimulado por esta obra que está llamada a conservarse como libro de cabecera del urbanista actualizado, señalaré que los juristas hemos tenido que dar la razón al viejo Von Kirschmann y arrojar a la papelera muchos viejos manuales sobre planeamiento, ante dos cañonazos casacionales que han realzado el papel de la doctrina casacional, en línea con lo reivindicado por la autora.

En efecto, en la teoría clásica, si un plan adolece de un vicio de legalidad, se produce la nulidad de pleno derecho, además con alcance total, y por ende, con efecto cascada, pues esa nulidad contagia a los instrumentos urbanísticos que lo desarrollan.

Pues bien, el primer cambio de rumbo, para evitar los estragos expansivos de las nulidades, lo ofreció la STS de 4 de marzo de 2020 (rec. 2560/2017) que precisó ante la invalidez del plan anulado judicialmente, su extensión:

En relación a un procedimiento de actuación urbanística, a las precisas determinaciones afectadas del vicio de nulidad de pleno derecho, y quedando a salvo aquellas determinaciones concretas del planeamiento que carezcan de las características de infracción relevante de nulidad, y sea posible su existencia escindida de las determinaciones nulas de pleno derecho.

O sea, la invalidez total solo se produciría si es necesaria y conectada con el vicio de invalidez detectado.

Por otro lado, el segundo cambio de timón lo ofrecerá la crucial STS de 27 de mayo de 2020 (rec.6732/2018), comentada en su día por Diego Gómez, que expone su lamento ante la pintoresca situación a que se había llegado con ocasión de la impugnación de planes por falta de informes preceptivos y que comportaba la invalidez del plan y con extensión total:

En relación con esa actuación, es lo cierto que la mencionada jurisprudencia es cuestionada tanto por la doctrina como por los propios agentes que intervienen en el ámbito urbanístico, por el rigor de esa declaración, con el añadido de que se pueda decretar tras varios años de vigencia del Plan, a veces lustros –esa desmedida situación ha tratado de poner freno la jurisprudencia– merced a la impugnación indirecta de los reglamentos, con el nuevo añadido, por lo que a esta materia se refiere, del reconocimiento de la acción pública. Ello genera, casi la totalidad de las veces, graves problemas de toda índole, de los que deja constancia la dificultad de ejecución de sentencia, como evidencia la consulta de las resoluciones de los Tribunales de lo Contencioso, con supuestos que trascienden, y no para bien, del ámbito jurídico, con merma de la credibilidad que ha de rodear la actuación del Poder Judicial y, lo que es más relevante, con quiebra del principio de seguridad jurídica, que está en la base de todo Estado de Derecho, como se declara en el artículo 9.3º de la Constitución.»

Tras constatar que esa situación no es debida a los tribunales sino a la administración, de igual modo que no hay que culpar a los médicos de los males del enfermo que no cuida la salud, fija la siguiente doctrina casacional:

que los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación”.

Pero la sentencia añade este importantísima válvula de seguridad de la que debemos tomar buena nota:

 No obstante, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento.»

 De este modo, la jurisprudencia ha salido al paso, ante la pasividad del legislador y ha afrontado un sendero luminoso, frenando los grandes estragos de la nulidad de los planes y permitiendo “cortar por lo sano” y expulsar motivadamente la parte gangrenada del plan, pero salvando la vida del enfermo.