Enterrados los requisitos para exigir responsabilidad patrimonial por aplicación de normas contrarias a derecho europeo

Por desgracia el legislador español juega mal a las siete y media cuando se trata de ajustarse a los mandatos de la Unión Europea. Cuando aprueba una ley, o se queda corta o se pasa.

Este es el caso de la regulación ofrecida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, y de su hermana siamase, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuando afrontaron la cuestión de las reclamaciones de indemnización por daños derivados de la aplicación de normas con rango de ley contrarias al Derecho de la Unión Europea (UE).

El legislador español se inspiró en ese “principio político de precaución” mal entendido como “no vaya a ser que reclamen muchos”, “no vaya a ser que se levante la alfombra y exijan responsabilidades”, “no vaya a ser que nos colapsen los tribunales”, etcétera. O sea, parafraseando a un conocido escritor español: «se trata de evitar esa funesta manía de reclamar». Cautela, digamoslo claro, espoleada por la sombra de avalancha de reclamaciones en el ámbito tributario donde la voracidad legislativa no entiende de límites comunitarios y pasa por hechos consumados, intentando cerrarse el paso a las indemnizaciones por los excesos (como el caso del tristemente célebre «céntimo sanitario»).

Por eso la Ley alzó una doble barrera para exigir tal responsabilidad del legislador español cuando vulneraba directamente el derecho comunitario y producía un impacto negativo en el particular que no tiene obligación de soportar. Se le imponía, por un lado, la carga de esperar a que existiese una sentencia que expresamente declarase tal ley contraria al derecho comunitario, y además cuando ese evento se producía, la mirada por el retrovisor para evaluar los daños que debían resarcirse, se limitaban a los producidos en los cinco años anteriores.

Pues bien, ambas exigencias o barreras son derribadas de un plumazo por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 28 de junio de 2022 (C-278/20220) pues convertían en excesivamente difícultosa la obtención de dichas indemnizaciones, lo que vulnera el principio general de efectividad. Veamos la síntesis de la sentencia.

La sentencia pone el foco de examen en los términos de la legislación española:

El artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 establece que, si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada, a condición de que se cumplan los requisitos que se mencionan en las letras a) a c) de dicha disposición. Además, las partes no discuten que el término «norma» empleado en la citada disposición debe entenderse referido, al igual que en el apartado 4 del artículo 32 de esa misma Ley, a una «norma con rango de ley».

102    Por su parte, el artículo 34, apartado 1, de la Ley 40/2015 precisa, en su párrafo segundo, que, en los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el apartado 5 del artículo 32 de dicha Ley, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión, salvo que la sentencia disponga otra cosa, mientras que el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015 señala que, en esos mismos casos de responsabilidad patrimonial, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación de dicha sentencia en el Diario Oficial.

Tras afirmar que nada impide que se ponga coto procesal a los casos en que existe un acto administrativo frente al que se puede reaccionar judicialmente, le repugna el cierre impugnatorio cuando se trata de daños derivados directamente de la actuación u omisión del legislador español:

 en la medida en que el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 supedita la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin prever una excepción para los supuestos en los que el daño derive directamente de una acción u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable.

Sobre la limitación de daños exigibles, también lo expulsa pues:

En efecto, además de que la indemnización de un daño ocasionado por el legislador como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión no puede estar subordinada, en ningún caso, a la existencia de una sentencia de esa naturaleza, este requisito tiene como efecto —teniendo en cuenta la duración del procedimiento al final del cual se dicta tal sentencia, esto es, un procedimiento por incumplimiento en el sentido del artículo 258 TFUE o un procedimiento prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE— hacer en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización. Además, la duración del procedimiento se ve incrementada con la aplicación del artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, al que se remite su artículo 34, apartado 1, que exige una sentencia firme desestimatoria del recurso interpuesto contra la actuación administrativa que ocasionó el daño.

Por tanto, la sentencia comunitaria expulsa varios requisitos:

• el requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada;
• el requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable;
• el requisito del plazo de prescripción de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada, sin abarcar aquellos supuestos en los que no exista tal sentencia;
• el requisito de que solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de dicha publicación, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

En fin, se ve que el legislador se sentía soberano, y ya se va enterando del principio de primacía del derecho comunitario y su proyección en la responsabilidad patrimonial por actos del poder público, legislador o ejecutivo, que lo vulneren. El derecho europeo es cosa seria, y serio es que no queden los atropellos en papel mojado. Recordemos que ya la Constitución en su art.9.3 sienta la responsabilidad de  «los poderes públicos» ( o sea, todos).

 La gran pregunta ante estas crónicas anunciadas de sentencias que tumban malas regulaciones es siempre la misma:¿quién nos devuelve el mes de abril?,¿quién paga los platos rotos de quien ha soportado la indefensión creyendo en la bondad de la ley?… La respuesta está en el viento