No es habitual que se suspenda cautelarmente un reglamento por los tribunales. De hecho, el reglamento es la potestad más poderosa y discrecional de los gobiernos, pues colabora con el poder legislativo en la función normativa. Además tiene efectos generales lo que dificulta que por un interés particular se suspenda.
A ello se suma que tampoco la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) suele prosperar cuando se impugnan reglamentos, pues su procedimiento de aprobación está cuajado de trámites y garantías que filtran las posibles ilegalidades y le dotan de una apariencia de legalidad.
Por otra parte, procesalmente se impone una singularidad, y es que la solicitud de medidas cautelares solo pueda y deba plantearse al inicio del proceso (y no “en cualquier estado del proceso”, pues le art. 129.2 LJCA establece que “Si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda».
En este marco, merece la pena dar noticia que, según el dicho popular, supone que una golondrina que no hace verano, pues el reciente auto de la sala tercera del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2024 (rec. 470/2024) estima la solicitud de suspensión cautelar de la vigencia de un Reglamento autonómico, no sobre la base del fumus boni iuris (que rechaza) sino sobre la base del principio de prudencia ante los intereses generales en juego y el posible riesgo materializado de los mismos de continuar su aplicación hasta que se dicte sentencia. Además dicho acto presenta la notable singularidad, pero muy oportuna, de advertir que se procurará por la sala dictar sentencia con presteza para minimizar los eventuales perjuicios de demora que pudieran ocasionarse con la suspensión decretada.
Pero veamos el interesante y fundamentado razonamiento, con claridad y sensatez.
Parte el auto de advertir que el reglamento se refiere a materia de homologación de títulos obtenidos en el extranjero, e intenta desvelar los intereses concurrentes y su relevancia:
la materia es compleja y, como bien le consta a la Sala, en torno a ella es elevada la litigiosidad. En efecto, aun siendo una sola la Administración, la General del Estado, la que se ha ocupado hasta ahora de la aplicación del régimen jurídico al que están sujetas las homologaciones y las declaraciones de equivalencia de títulos extranjeros de educación superior son numerosas las controversias surgidas que han requerido el juicio de los tribunales de justicia.
Por tanto, pese a contar con una regulación y una experiencia amplia en su aplicación, la variedad creciente de titulaciones y la extraordinaria movilidad que se produce en nuestros días, en que cada vez más españoles estudian en el extranjero y más extranjeros aspiran a la homologación o al reconocimiento en España de los títulos universitarios obtenidos en sus países o en otros distintos del nuestro, aconsejan extremar todas las cautelas, en particular, las encaminadas a asegurar que se observan pautas homogéneas en la aplicación de las disposiciones generales vigentes.
De otro lado, no se oculta la trascendencia que para los intereses públicos generales, los que debe preservar el Estado, tiene la garantía de la actuación homogénea en esta materia en toda España, pues trasciende la dimensión meramente educativa, ya de vital importancia por sí sola, y se proyecta sobre la no menos relevante del ejercicio de las profesiones que requieren una determinada titulación universitaria. Es tan delicada esta materia, posee una dimensión transversal tan acusada, y comporta repercusiones sociales y económicas tan intensas y extensas, que toda prudencia es poca a la hora de prevenir la disparidad de criterios que, si ya existe cuando es una sola la Administración actuante, por fuerza ha de acentuarse cuando se suma otra”.
Asimismo descarta el fumus boni iuris de forma salomónica, pues advierte que::
Y esto no significa presumir una actuación indebida de la Administración vasca, del mismo modo que en ningún momento se ha presumido que lo haya sido la observada por la Administración General del Estado y, sin embargo, no son pocas las ocasiones en que han prosperado recursos contra sus decisiones.
Por esto, estimando la necesidad de medida cautelar insiste en que:
No nos guía, en cambio, la invocada apariencia de buen derecho pues, efectivamente, no estamos, como bien dice el Abogado del Estado y repiten los Letrados del Gobierno Vasco, ante ninguno de los supuestos excepcionales en que la jurisprudencia de la Sala ha adoptado medidas cautelares en su virtud. El presente litigio no es de los que permiten apreciar ictu oculi una infracción al ordenamiento jurídico de tal entidad que imponga un pronunciamiento favorable a la adopción de una medida cautelar por esa razón.
Eso sí, apoya la suspensión en que el proceso durará lo razonable y que será lo menos posible:
De un lado, es evidente que la tramitación del proceso consumirá un tiempo que, si bien no será excesivo y, desde luego, no deberá extenderse al año que pronostica el Abogado del Estado ni tampoco a los diez meses que calculan los Letrados del Gobierno Vasco, sí supondrá el transcurso de varios, que la Sala procurará reducir en cuanto esté a su alcance. (…) En este punto, hemos de volver al tiempo necesario para resolver este recurso contencioso-administrativo.
Siendo de naturaleza estrictamente jurídica la controversia que suscita, no debe haber impedimentos para tramitar en su totalidad y resolver dentro del presente año el recurso. De este modo, de ser desestimatoria la sentencia que finalmente se dicte, no se habrá obstaculizado en exceso el ejercicio de las funciones traspasadas. Y, de ser estimatoria, no se habrá dado lugar a la adopción de decisiones que no deberían corresponder a la Comunidad Autónoma”.
En consecuencia acuerda la medida cautelar de suspensión del decreto recurrido.
Resulta sumamente importante este auto, mas allá del caso concreto, tanto por el esfuerzo de razonar su adopción sobre los intereses en juego, como por la incidencia que supondrá la duración del proceso como factor relevante para conceder (o en su caso, denegar) la medida cautelar, y que lleva a la Sala a realizar con naturalidad una estimación orientativa de la duración del mismo.
Este pronóstico, ciertamente jamás será certero y preciso puesto que los procesos dependen de infinidad de variables cuyo peso depende de la actividad procesal de las partes, de conducta de terceros (o de trámite de pruebas o incidentes varios, entre otros factores).
Sin embargo, es cierto que actualmente los promedios de resolución de juzgados y salas por lo general (siempre hay casos extremos de embolsamiento e incertidumbre) son razonables y es fácil realizar una estimación aproximativa por cada Juzgado y Sala, de manera que bien está que lo que se sabe por jueces y abogados en los pasillos se diga con toda prudencia en autos (y sin carácter vinculante, claro), siempre que ello sirva para fundamentar decisiones como las medidas cautelares, y que sirva para que se entienda la razón de adoptarlas o de rechazarlas.
NOTA COMPLEMENTARIA.- Si se desea ampliar sobre la materia, puede verse algunos comentarios anteriores sobre cuestiones relevantes, que no suelen estar en los libros y se aprenden en la lucha procesal:
- Cuestiones cruciales sobre la solicitud de medidas cautelares al tiempo de la apelación y casación
- Asombrosas medidas cautelares previas a la interposición de recursos (2020)
- Pero… ¿hubo alguna vez medidas cautelares positivas? (2014)
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Muy interesante esta resolución. Gracias, como siempre, José Ramón.
El único matiz que me atrevo a introducir es que al menos en mi feudo (Cataluña) los promedios de resolución de juzgados y la Sala de lo C-Adm no son en absoluto razonables. De hecho, en mis más de 20 años de ejercicio profesional nunca he vivido una situación de colapso y tardanza en la resolución de los litigios como la que existe en la actualidad (más de 2 años una primera instancia aun tratándose de procedimientos abreviados, y 3 años una apelación), lo cual me tiene extraordinariamente preocupado ya que pone seriamente en entredicho aquello que proclama nuestra Constitución y que a menudo se olvida de que la tutela judicial debe ser «efectiva».
Por ello, la eventual estimación de medidas cautelares cobra -o debería cobrar- cada vez más importancia, aunque el criterio absolutamente mayoritario en cuanto a su adopción sigue siendo sumamente restrictivo, a pesar de las tremendas dilaciones que sufren los litigios en su tramitación hasta el dictado de sentencia, sumado a la inmediata ejecutividad de los actos administrativos, lo que supone que en no pocas ocasiones el debate judicial acabe perdiendo buena parte de su sentido desde una perspectiva práctica y real de cara al ciudadano que reclama el auxilio judicial.
Y, qué duda cabe, esta indeseable situación se produce por causas atribuibles sobre todo a la escasez de medios humanos y materiales a disposición de nuestros Juzgados y Tribunales. Me resisto a pensar que el telón de fondo es que realmente no interesa que funcionen y que se preste con eficacia un servicio público tan esencial como es de la justicia, pero la situación que vivimos ya desde hace demasiado tiempo me pone cada vez más difícil no llegar a esta lamentable conclusión.
Un abrazo, José Ramón.
Hola Marc creo que desafortunadamente estamos llegando a la misma conclusión, es decir pareciese que al sistema no le interesa que funcione de manera eficaz la impartición de justicia, pero no solo en España sino también desde este lado del Atlántico, saludos desde México.
Estimado José Ramon siempre es un placer y un gusto leerte y más sobre la temática que tuve la fortuna de abordar en la mitad de los 80 en mi tesis doctoral bajo la dirección del excelso catedrático D. Jesús González Pérez al proponer la apertura hacia unas medidas cautelares positivas frente a actos administrativos de contenido negativo o prohibitivo.
Estando sujetos los Tribunales al principio de legalidad -arts.117.1 y 9.1 y .3 CE-, una de las mayores dificultades que tienen a la hora de realizar su labor, consiste en lograr en toda controversia una APLICACIÓN DE LA NORMA SENSIBLE a las PARTICULARIDADES del CASO.
En sus comentarios al Código Civil 1881 (y proyecto de 1851), García Goyena, al referirse a los casos dudosos y a la imposibilidad del legislador de proveerlos, se remitía, entre otros remedios, a lo que denominaba «CONCIENCIA ILUSTRADA DEL JUEZ» que conjugaba con la equidad, la razón y la JUSTICIA NATURAL, «tan recomendable en derecho».
Más recientemente, la EM del Decreto 1836/1974, 31 mayo, que modificó el Titulo Preliminar del CC, precisa que si bien la jurisprudencia no es fuente de derecho, tiene valor complementario del ordenamiento jurídico, añadiendo que «la tarea de interpretar y aplicar las normas EN CONTACTO con las realidades de la vida y los conflictos de intereses, de lugar a la formulación por el Tribunal Supremo de CRITERIOS que si NO ENTRAÑAN la elaboración de NORMAS en sentido propio y pleno, CONTIENEN DESARROLLOS SINGULARMENTE AUTORIZADOS y DIGNOS, con su reiteración, DE ADQUIRIR CIERTA TRANSCENDENCIA NORMATIVA» (SIC).
Pues bien, los criterios sobre materia cautelar sentados por el Alto Tribunal en el auto comentado son sensibles a la excepcionalidad y particularidades del caso. Pero, en mi humilde opinión, precisamente por ello, no son trasladables a la generalidad de casos. Veamos.
1. Aquí es el órgano judicial el que, tras declarar que la cuestión de fondo es compleja y estrictamente jurídica (lo que parece presuponer que no habrá fase probatoria), se «compromete» a reducir al máximo el tiempo de tramitación y resolución del litigio. Lo que supone dar un protagonismo «activo» al juzgador que, además de ser voluntario y venir condicionado por la situación de cada Juzgado–asuntos pendientes, atascos, orden normal y preferente, total de asuntos-, es ajeno a lo que dispone la regulación cautelar de la LJCA -arts. 129, 130 y ss. LJCA- y puede generar inseguridad jurídica y discriminaciones.
2. Mientras este dato, en principio, pudiera suponer que «el periculum in mora» (presupuesto de la medida) es débil, limitado o inexistente, es interpretado justo en el sentido contrario.
3. No es el interés particular del solicitante de medida el que justifica la medida de suspensión. Sino, aquí está la paradoja, la trascendencia para ¡los intereses generales! que tiene la garantía de la ¡actuación homogénea! de esta materia ¡en todo el Estado!. Es decir, no es ya que la suspensión no cause perjuicios graves al interés general, es que la no suspensión los puede causar.
4. Lo anterior supone -aunque no se quiera reconocer o se niegue- a estos efectos cautelares: a) poner en entredicho la presunción de legalidad del Reglamento; b) reconocer a la recurrente el derecho a defender, más allá de su propio interés, el interés general.
Excelente comentario Felipe, me quedo con esta parte: CONCIENCIA ILUSTRADA DEL JUEZ» que conjugaba con la equidad, la razón y la JUSTICIA NATURAL, «tan recomendable en derecho». por que queramos que o no el iusnaturalismo siempre está presente en las decisiones que toman los juzgadores ya sea en mayor o menor medida. saludos.