Precisiones técnicas del Tribunal Supremo sobre Instrucciones e Infracciones continuadas

Hay sentencias de la sala tercera del Tribunal Supremo que son una buena palanca para remover entuertos.

PRIMERA PARTE.- SOBRE LAS INSTRUCCIONES

No es infrecuente que algunas Administraciones, para eludir los farragosos trámites de aprobación de un reglamento (o incluso de impulsar proyectos de ley) opten por un principio de eficacia entendido en sentido maquiavélico (el fin justifica los medios) y opten por aprobar una “Instrucción” o “Circular”, o “Nota informativa”, de manera que sutilmente como quien pasa una moneda falsa, intenta pasar por norma lo que no lo es.

El problema es que esas instrucciones van saliendo del paso y se van aplicando hasta que sean expulsadas del ordenamiento jurídico (a veces nadie las cuestiona o impugna, por comodidad o evitar gastos de dinero y energías). Eso explica que en el planeta del derecho publico sobrevivan tan atípicas figuras, como por ejemplo:

i) que algunos Ayuntamientos completen las determinaciones del Plan General mediante unas “instrucciones” que lo interpretan o pormenorizan;
(ii), o que se completen asi las lagunas advertidas en una Ordenanza tras su aprobación;
(iii) o que se ordene la función pública mas allá de la normativa imperativa o pactada evitando el ruido de personal.

Viene al caso porque la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2026 (rec. 1387/2023) sale al paso de explicar la naturaleza y fuerza de la Circulares Internas del Banco de España en relación con los procedimientos de supervisión de bancos que desembocan en fuertes sanciones.

Dicha doctrina casacional referida al Banco de España, es plenamente aplicable mutatis mutandis al resto de administraciones públicas y entidades que deseen servirse de figuras similares en uso de su potestad de organización.

Primero, argumenta con claridad:

Lo relevante no es tanto el nomen iuris cuanto el contenido de la disposición en cuestión. Esto es, si una circular o instrucción interna no se limita a ordenar y regular la actuación de los propios funcionarios o agentes de la Administración, sino que incluye previsiones que pretenden ser de obligado cumplimiento para terceros, o lo que es igual, si pretende tener eficacia ad extra,es evidente que en esa medida no es propiamente una circular interna sino una norma de naturaleza reglamentaria. En consecuencia, será nula -al menos en cuanto a esas previsiones de eficacia ad extra-por no haber sido elaborada de conformidad con el procedimiento legalmente establecido o, en su caso, carecerá de validez y eficacia ad extra.

Y en consecuencia fija la siguiente doctrina que, insisto es aplicable a la generalidad de las administraciones públicas ((“lo que es bueno para el pato, vale para la pata”).

Las Circulares internas del Banco de España reguladas en el artículo 10 de su Reglamento interno son normas internas que regulan el regular proceder exigible en el cumplimiento de sus funciones por parte de los agentes y funcionarios del Banco de España, sin que su contenido alcance a disciplinar procedimientos administrativos de supervisión que obliguen a terceros. Dicho lo cual, debemos añadir que si eventualmente el contenido de tales circulares excediera de dicho alcance e impusiese obligaciones o vinculase a terceros, tales previsiones carecerían de validez y eficacia vinculante ad extra.

SEGUNDA PARTE.- SOBRE INFRACCIONES CONTINUADAS

Dicha sentencia fija doctrina casacional en otro extremo de sumo interés en el campo sancionador, cuando la infracción consiste en el incumplimiento de una orden de subsanación de deficiencias. Se planteaba si se trataba de una “infracción instantánea” pues se ha consumado al incumplirse, y entonces arrancarían de ahí los plazos de prescripción, o si por el contrario se trata de una “infracción permanente” que se prolonga en el tiempo.

Previamente, me permitiré traer a colación la distinción entre infracción permanente y continuada según la STS del 24 de octubre de 2013 (rec. 533/2011 ) :

A diferencia de la infracción continuada que exige pluralidad de acciones que infrinjan el mismo precepto, y por ello constituye un concurso real de ilícitos, la infracción permanente no requiere un concurso de ilícitos, sino una única acción de carácter duradero, cuyo contenido antijurídico se prolongue a lo largo del tiempo, en tanto el sujeto activo no decida cesar en la ejecución de su conducta.

En el ámbito del derecho penal la diferenciación entre las distintas clases de infracciones tiene trascendencia a los efectos de determinar la fecha inicial del cómputo del plazo de prescripción, como resulta del artículo 132.1 del Código Penal , que al lado de la regla general de que los plazos de prescripción se computaran desde el día en que se haya cometido la infracción, establece reglas específicas para los casos de delito continuado y delito permanente, en que los plazos se computaran, respectivamente, desde el día en que se realizó la última infracción o desde que cesó la conducta.

Sentado esto, y volviendo a la reciente sentencia de la sala tercera comentada, señalaremos que parte de la similitud del caso con las infracciones permanentes, que:

En definitiva, estamos ante una infracción permanente en que la consumación se inicia en el momento en el que el infractor lleva a cabo la acción típica (aquí, incumplimiento del plazo de comunicación de datos de ventas), pero lo que pudiera denominarse el periodo de consumación no se detiene ahí sino que subsiste a partir de ese periodo inicial hasta que el infractor pone término a la conducta típica constitutiva de la infracción, de forma que la consumación de delito se perpetúa hasta que el infractor le pone término (remite la información, aunque sea fuera de plazo); y si no le pone término, como en el caso de autos, el plazo de prescripción no se inicia.»

Y sobre la base de dicha doctrina, reorienta el caso hacia la “infracción continuada “ pues

Esta Sala ya ha declarado que una infracción consistente en una omisión de actuar según lo prescrito por la autoridad competente o de acomodarse a ciertas exigencias requeridas por la normativa de aplicación ha de calificarse de continuada en tanto no se cumpla con dicha obligación de actuar (…) De conformidad con la doctrina expuesta es claro que, en contra de lo que sostiene el recurrente, la falta de subsanación de las deficiencias observadas por el regulador no es una infracción de consumación instantánea, sino continuada mientras dure la falta de cumplimiento de las medidas necesarias para subsanar tales deficiencias.

Y fija la siguiente doctrina casacional:

Debe interpretarse en el sentido de que la falta de cumplimiento de requerimientos de subsanación de deficiencias advertidas por los órganos supervisores o de cumplimiento de sus requerimientos constituyen una infracción continuada hasta tanto no se lleven a cabo la subsanación o las medidas indicadas por la autoridad supervisora.

Tomemos nota de esta sentencia que puede ser muy útil conocerla a tiempo… y muy frustrante conocerla a toro pasado.