De la escurridiza planificación administrativa sobre Medio Ambiente

Recientemente un prestigioso científico al servicio del Gobierno británico ha alertado que el uso de biocombustibles pone en entredicho la producción de alimentos y la vida de millones de personas. Como decían en las clases de Economía Política, el problema de administrar los recursos escasos obliga a decidir, como planteaba Churchill a los soldados británicos, entre «cañones o mantequilla», y en el caso que nos ocupa diríase que la opción es «medioambiente o vida».

1. A microescala lo comprendieron los esquimales de Alaska para quienes la protección de las ballenas puso en peligro su sustento y ajuar vital (ellos aprovechaban la ballena como los ibéricos el cerdo). A macroescala siempre lo comprendió Brasil cuando protestaba por la feliz unanimidad mundial en imponerle la obligación de conservar los bosques amazónicos sin poner igual énfasis en compensarle económicamente a sus ciudadanos hambrientos por soportar tales medidas.

2. El problema radica en cómo conciliar los intereses concurrentes y en ocasiones contrapuestos. El Derecho cumple el papel de resolver los conflictos de intereses, pero cuando se trata de abordar el Medio Ambiente (multidimensional) el derecho se encuentra como el célebre asno de Buridán: a punto de morirse de hambre por no saber si optar por el cubo de alfalfa o el de avena, pese a que están a la misma distancia.

3. Sin embargo, los políticos han hallado una técnica jurídica que permite ofrecer una solución atractiva para el electorado pero de incierto desenlace práctico: los Planes y Programas. Así, si examinamos las leyes ambientales aprobadas en el último quinquenio en España todo parece solucionarse con las palabras mágicas: Planes, Programas, Estrategias, Inventarios, Catálogos y similares. El problema viene dado porque eso queda muy bien en el Boletín Oficial pero no es tanto fácil aprobar Planes en ámbitos de la realidad que no pueden separarse como las capas de una cebolla.

Así, cuando el legislador se asoma a la madre naturaleza le entran los delirios de Gran Planificador y le falta tiempo para incorporar la previsión de la aprobación de Planes y Programas en múltiples formas y extensión (temporal, objetiva, funcional). Todo cabe en ellos.

4. En este viaje Sevach se olvidará del afán planificador que destilaban otras viejas leyes de otros ámbitos como la Ley General de Sanidad de 1986 (Plan Estatal, Plan autonómico y Planes conjuntos), la Ley de Medidas de la Función Pública de 1984 modificada en 1988 (Planes de Empleo que, por cierto, nunca se aprobaron seriamente), la Ley 11/97 de Envases y Residuos (Programa Nacional y Planes instrumentales), o la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español (Planes Especiales de Protección,etc).

5. Sin embargo, si nos fijamos en el mundo de la reciente legislación medioambiental, la fiebre del legislador es preocupante, ya que arranca de la Ley 37/03 del Ruido que contempla Mapas de Ruidos, y Planes de acción en materia de contaminación acústica. Tras cogerle el gusto a la técnica planificadora se despacha con la sobredosis de la Ley 43/2003, de Montes, que contempla múltiples instrumentos: Estrategia Forestal Española, Plan Forestal español, Programa de acción nacional contra la desertificación, Plan nacional de actuaciones de restauración hidrológico-forestal; Planes de aprovechamiento, Proyectos de ordenación y Plan dasocrático o técnico; planes de formación y empleo del sector forestal ; programas de mejora genética y conservación.

Y ya donde el furor planificador se convierte en arte, es en las previsiones de la recientísima Ley 42/07, de Patrimonio Natural y Biodiversidad que contempla lindezas tales como: el Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad; Planes de Ordenación de los Recursos Naturales; Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques y otros Espacios Naturales; Planes de Recuperación de Especies; Planes de Conservación de Especies, etc.

Pues bien, ahora sumémosle la Ley 8/2007, del Suelo que sigue reconociendo a las Comunidades Autónomas un cheque en blanco para que fijen las modalidades de planes urbanísticos municipales que se le antojen, compatibles con Planes de Ordenación Territorial, tal y como dictaminó el Tribunal Constitucional (con lo que en vez de un menú del día o modelo uniforme de planes urbanísticos en España se optó por la dispersión de planes o menú a la carta, etiquetados al gusto de cada Comunidad Autónoma)..

Para rematar, añadamos a tan colosal «sopa de planes» el fruto de las ocurrencias de los legisladores autonómicos que siempre tienen a punto un pomposo Plan o Programa (ya sea para promover el uso de la madreña en el campo por su servicio ecológico o para promover la uniformidad gastronómica de la paella valenciana con su correspondiente evaluación de Impacto Ambiental).

6. El resultado es un mundo Planificado y programado, pero Sevach considera con sano escepticismo, que lo que no dicen tales leyes es la respuesta a estas cuestiones:

a) ¿Cuantos Planes y Programas estando previstos jamás se aprueban porque el político y/o técnico no quiere o no puede?.

b) ¿Cuantos Planes y Programas están eternamente en fase de proyecto mientras van y vienen a golpe de reunión, borrador, fax… y son incluidos como previsión, una y otra vez, en los programas electorales?.

c) ¿Cuantos Planes y Programas son fruto del plagio descarado de otros documentos de otras entidades (autonómicas, locales o internacionales) o incluso un maquillaje de documentos de la misma Administración ya aprobados en el pasado?.

d) ¿Cuantos Planes y Programas se aprueban pero incorporan esa sutil escapatoria de que se aplicará «siempre que exista disponibilidad presupuestaria»?.

e) ¿Cuántos Planes y Programas incluyen esa perversa locución de «sin perjuicio» (de otros Planes, leyes o disposiciones) que provocan gran incertidumbre en su interpretación y eficacia?.

f) ¿Cuantos Planes y Programas se aprueban pero fijan un calendario de aplicación tan dilatado y respetan tanto los derechos adquiridos, que son puramente decorativos?.

g) ¿Se aprobará algún día un Plan Estatal de Seguimiento de los Planes?¿Y un Plan de Evaluación de la capacidad de quienes hacen planes?.

7. En fin, es un lugar común hablar en el ámbito medioambiental del llamado «desarrollo sostenible» (expresión y concepto atinado y loable), pero jugando con la expresión, se pregunta Sevach si cabe un «desarrollo jurídico sostenible» con tanta Ley, plan y programa, de tan diversa fuente (estatal,autonómico, local y comunitario). Da vértigo imaginarse al ciudadano consultando sobre la normativa aplicable a su finca, a un jurista perdido en una maraña de leyes y planes, Convenios, Consejos Consultivos y Comisiones de Coordinacion, con su secuela de Disposiciones Transitorias y derogaciones.

8. Y para finalizar, enlazando derecho y ciencia, ha sido noticia que los físicos han conseguido… ¡almacenar el vacío!. Y Sevach replica: ¡Ya lo había conseguido el legislador al contemplar Planes y Programas como huecas muñecas rusas!.