De urbanismo y medio ambiente

De planes de urbanismo muertos pero mal enterrados

gravita muerteEl urbanismo es complejo pero debiera no atizarse el fuego de tal complejidad con problemas procesales que dilatan enormemente la solución de los litigios urbanísticos.

 

Se trata de los procedimientos contencioso-administrativos frente a planes urbanísticos que, al tener la consideración de disposición general, y al afectar a múltiples intereses e interesados, son procedimientos cuajados de incidentes, recursos y especialidades que conducen a que la sentencia final se enfrente en su ejecución a un embrollo sin cuento.

 

Viene al caso tras la reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 28 de Enero de 2016 (rec. 387/2015) por la que se revoca la sentencia de la Sala de Málaga y en su lugar se declara la invalidez de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella que había sido aprobado definitivamente en 2010 y sigue la línea de otras Sentencias del Supremo que declaran la nulidad del plan general en su conjunto. Los efectos de la citada sentencia que operan sobre situaciones consolidadas es la cuestión que suscita serios interrogantes.

 

1. La citada sentencia se detiene en el efecto de invalidez del plan:

 

porque el efecto típico y característico que la anulación de todo plan comporta es que recobra su vigencia la ordenación urbanística preexistente (PGOU de 1986) conforme a una jurisprudencia que tenemos reiteradamente establecida y cuya cita resulta innecesaria”.

 

2. Lo llamativo es que con ocasión de la revisión de un plan de 2010 en el año 2015 se produce la “resurrección” de un plan de 1986.

 

No hace falta saber derecho para percatarse que el tinglado es colosal y los problemas de derecho intertemporal son complejos porque aunque los procedimientos judiciales vayan lentos, la sociedad va rápida y las construcciones se agotan, se venden, se reforman, se reordenan… El tiempo pasa para las personas y para las cosas, y entonces llega la sentencia final y decreta volver a la casilla de salida… ¡de 30 años atrás!.
reloj tiempo

 

3. Nada que objetar a la sentencia en cuanto al fondo, como tampoco en cuanto a la solución de restablecer la vigencia del plan original, con el fin de evitar lagunas o vacíos además de impedir que surta efectos el plan nulo de pleno derecho.

 

Así y todo es chocante que para el código civil la derogación de una norma no comporta la resurrección de la derogada por aquélla, y en cambio su invalidez supone tal rebrotar cual Guadiana. Ya sé que son diferentes el instituto de la “derogación” y el de la “invalidez” y que la solución dogmática del Supremo es correcta, pero lo expongo solo por lo chocante de cómo fenómenos similares- no idénticos- tienen distinto efecto.

 

4. Sin embargo, la queja se plantea en relación al legislador procesal o a la praxis judicial sobre su impulso.

 

En relación al legislador procesal porque debería establecer reglas que de forma clara evitasen los nuevos quebraderos de cabeza que se abren cada vez que una sentencia invalida un plan. En su defecto los tribunales intentan dar coherencia a los efectos de tan importantes sentencias.

 

Se me ocurren cuatro posibilidades o retos para el legislador procesal.

 

4.1 Por un lado, que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa otorgase prioridad o preferencia a las impugnaciones de los planes generales no solo sobre las impugnaciones de los actos de ejecución (licencias, órdenes de ejecución, etc), sino en general sobre otro tipo de actos administrativos porque no olvidemos que los planes generales son reglamentos que provocan efectos masivos y además que se consolidan físicamente (con grandes dificultades de reversibilidad). Y por si fuera poco, son reglamentos atípicos que no son aprobados por el Ejecutivo por el procedimiento reglamentario habitual sino que normalmente su aprobación provisional e incluso definitiva (en algunas modalidades) queda en manos de las corporaciones municipales, mas sensibles a la presión vecinal, de los lobbies o de los electores.

 

4.2 Además de la regla de la prioridad general, debería establecer el mandato de acumulación de los procedimientos judiciales de impugnación de los planes cuyo eje o cuestión previa se centre en aspectos formales comunes (Ej. modificación sustancial tras la información pública, falta de informe preceptivo, incompetencia del órgano que lo aprueba, ausencia de evaluación de impacto ambiental, omisión de intervención de otra administración, etc).

 

Es curioso que habitualmente asistimos ante impugnaciones contencioso-administrativas de un mismo plan que discurren por vías paralelas,impugnados por múltiples interesados que dan lugar a múltiples procedimientos autónomos, pese a que las cuestiones formales o procedimentales no suelen revestir especial complejidad y podrían resolverse de forma conjunta y simultánea.arreglo

 

Y tan pronto se dicta una sentencia invalidante luego viene un rosario de sentencias de “cita, corta y pega”, cuando todos podían resolverse simultáneamente.

 

4.3 Además, el legislador debiera establecer mandatos claros sobre la imperativa suspensión de los planes impugnados en circunstancias jurídicamente claudicantes, no solo ponderando los intereses (que por su naturaleza económica y resarcible, siempre se saldan hacia el “tira para adelante con la ejecutividad, que libra”) sino en caso, por ejemplo, de que la Administración autonómica lo solicite (salvo que como excepción, la Sala aprecie y motive intereses prevalentes).

 

Y ello porque asistimos imperturbables a planes o modificaciones puntuales de planes por Ayuntamientos que siguen su hoja de ruta de ejecución, sin que sean suspendidos cautelarmente porque la parte actora (un particular u organización sin ánimo de lucro) carece de fondos para un enorme aval, o porque tampoco los jueces se atreven con esa espada de Damocles. De ahí que lo razonable pudiera ser, estar como regla general a lo que la Administración urbanística de tutela pudiere tener criterio al respecto (o en caso de estar implicada la Administración autonómica, si la suspensión la solicitase la Administración del Estado). Ya sé que son medidas excepcionales pero son las únicas que caben cuando hay situaciones de emergencia con pleitos de impugnación de planes que se pudren en el tiempo mientras el espacio se edifica.

 

4.4 Y si finalmente se invalida un plan con sentencia dictada mas allá del tiempo razonable, sería bueno que el legislador contemplase un procedimiento especial y ágil, encaminado exclusivamente a concretar el alcance de la supervivencia del plan resucitado, ya que tales cuestiones normalmente quedan fuera de la ejecución de sentencia y empujan a otro largo proceso. El cuento de nunca acabar.

 

5. Una situación tristemente clásica es la actitud municipal que ante sentencias invalidantes de sus planes prosiguen ejecutándolo so pretexto de su falta de firmeza, y de la pendencia del recurso de casación ante el Tribunal Supremo, si bien el alto tribunal puso firme coto a estos desmanes y lo que califiqué de “zombis jurídicos” en un anterior post, disponiendo la fuerza de la sentencia invalidante de un plan no firme para arrastrar la invalidez de los instrumentos de planeamiento que continuasen desarrollando aquél.rapidez

 

6. En definitiva, que si no se acometen las reformas procesales necesarias solo puede ser debido a que, gobierne quien gobierne, me temo que nadie quiere torear ese miura o no interesa el urbanismo. Que cada cual saque sus conclusiones. Y para ayudar a reflexionar que cada uno se pregunte cómo se generó el caso de Marbella, pues aunque existieron desaprensivos, contaron con la silenciosa complicidad de un proceso legalmente diseñado con lentitud e ineficacia.

3 comments on “De planes de urbanismo muertos pero mal enterrados

  1. Interesantes reflexiones, como siempre, amigo Sevach.
    A tus propuestas, razonables y razonadas, añadiría otra. La potestad de suspender el planeamiento revivido y aprobar una Ordenación Urbanística Provisional (potestad atribuida a la administración y órgano competente para la aprobación definitiva del PGOM) hasta la entrada en vigor del nuevo planeamiento general. Eso si, con las debidas garantías de participación pública y evaluación ambiental.
    En la actual legislación gallega se contempla (no así en el la nueva ley aprobada ayer en el Parlamento de Galicia) y ha sido utilizada ya en varios casos, tanto con finalidad cautelar como para “sustituir” parcial y transitoriamente planes revividos como consecuencia de anulación judicial de planes generales (caso de Ourense).
    Cierto es que dicha potestad ha sido precisada, con corrección en mi opinión, por el Supremo (STS de 05/02/2014), pero sólo en relación a la necesaria exigencia básica de participación pública en el trámite de aprobación de dicha ordenación urbanística provisional.

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  2. Situaciones similares se dan por doquier. Creo que la solución que propugna Benedicto Alvárez podría ayudar. Pero la diferente composición política de los órganos municipales o supra-municipales con competencias urbanísticas hace que el desarrollo del suelo (o el derecho constitucional a la seguridad jurídica del art. 9.3 CE) sea algo casí imposible de alcanzar, con décadas (sí, décadas) de trabajo para intentar desarrollarlo…y justo cuando ves aparecer la luz al final del tunel.. plaff nuevo cambio de PGOU.

    Se deberían exigir mayorías municipales o supramunicipales muy reforzadas o incluso consultas a nivel municipal para evitar los CONSTANTES cambios de planeamiento.

    Tenemos muchos clientes afectados por la Sentencia del TS que declará inválido el PGOU de 2010 de Marbella. Son miles las personas afectadas muchas de ellas extranjeros a los que es aún más dificil comprender lo que pasa en Marbella. Después de muchos años de desarrollo de planes parciales, o de pagos a una Junta de Compensación, de un muy lento camino (años, años y más años) … “vuelta al pasado”.

    Lo malo es que la fortísima ideologización y el estúpido odio cainita entre diferentes fuerzas políticas, incapaces del compromiso algunas de ellas (no, España no es Alemania), impide el alcance de posibles soluciones prácticas que intenten paliar las consecuencias de la “resurrección” de viejos planes urbanísticos que nadie quiere.

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  3. El problema se complica en casos como el de Vigo, ya que la aprobación del PGOM anulado PGOm por el RECURSO CASACION Num.: 1658/2014 de fecha 10 de noviembre de 2.015 el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Ponente Excmo. Sr. D.: Mariano de Oro-Pulido y López, supone la vigencia de un PGOM que tenía un rosario de Sentencias declarando nulo practicamente todos los PERI que no tenían ficha, o todo el Plan por el Estudio Economico Financiero por la Ss del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) Sentencia num. 1585/2001 de 15 noviembre. Cosa que había ocurrido con otros planes del mismo redactor como el de Gondoma(Pontevedra).

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