Contencioso De lo financiero y tributario

El error impune de una administración cuando perjudica a otra

portazoEn ocasiones las administraciones al ejercer de forma errada sus competencias de reglamentación o decisión, ocasionan perjuicio económico a otra administración. Se trata normalmente de la administración estatal o autonómica que dispara un tiro en el pie… de una administración local o institucional. ¿Debe soportarlo o puede reclamar indemnización por su torpeza?.

Una reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 16 de Marzo de 2016 (rec. 3033/2014) aborda una cuestión poco usual, pero de importancia creciente: la responsabilidad patrimonial entre Administraciones públicas. No todo es colaboración y acierto entre administraciones públicas ya que a veces una se equivoca en su actuación o al ejercer sus competencias y perjudica a otra. Es un clásico aquello de “el que rompe paga” pero parece que para el Supremo “la administración que rompe algo a otra, esta lo soporta”.

El caso planteado es sumamente interesante para el ámbito local y tributario ya que se trata de un ente local que ejerce una acción de responsabilidad patrimonial frente a la Administración del Estado por haberle perjudicado en la recaudación tributaria al haberse anulado los valores catastrales que fijó ésta.

1. La sentencia comienza recordando de forma clara y lógica, que es posible la responsabilidad entre administraciones públicas:

No puede aceptarse la conclusión de que la institución de la responsabilidad patrimonial no puede aplicarse cuando el perjudicado sea una Administración pública frente a otra, con el fundamento de que el artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, e incluso el artículo 106 de la Constitución , se refiera a “los particulares” al regular la institución, porque no lo hace en el sentido estricto de personas privadas frente a las jurídico-públicas y, como se ha dicho, en esa relación puede producirse lesión, en sentido técnico jurídico y, por tanto, la condición de perjudicado puede concurrir en una relación interadministrativa, por lo cual nada impide que pueda entrar en juego la necesidad de restitución del perjuicio ocasionado, cuando no exista, por parte de una Administración pública, la obligación de soportarlo y los demás presupuestos de la institución. Porque no existe un principio general de inmunidad en esas relaciones”

 

Descanso del abogado

2. Sin embargo, concluye que aunque la administración del estado aprueba los valores catastrales y el ente local gestiona y recauda los tributos, éste está obligado a soportar las consecuencias de la invalidez de aquéllos.

Afirma la sentencia:

Pues bien, en el caso de autos, el deber jurídico que recae sobre el Ayuntamiento de soportar el pretendido daño –diferencia en las liquidaciones de los impuestos por unas ponencias de inferiores valores– viene impuesto precisamente por el artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Catastro y por los preceptos en que se funda el recurso del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales; porque son esos preceptos los que le atribuyen a las Corporaciones Locales la potestad para exigir los mencionados impuestos conforme a lo que se determine por la Administración estatal al elaborar las ponencias catastrales, que es de su competencia. Pero esas ponencias han de estar ajustadas a la legalidad, de tal forma que cuando, como aquí sucede, se aprueban unas ponencias por la Administración estatal que por diversas circunstancias vienen ineficaces, obligando a practicar las liquidaciones conforme a las ponencias anteriores, las Corporaciones Locales deben atenerse a esas ponencias vigentes, sin que puedan invocar una potestad que le permitiera practicar las liquidaciones de los impuestos por unas ponencias anuladas, por ser contrarias a la legalidad.”

 

noticias divertidas3. El único fleco de esta afirmación que se me escapa radica en que tengo la sensación de que la administración local sufre un daño patrimonial ilegítimo: acomete unas costosas labores de gestión tributaria apoyándose en unos valores catastrales fijados por el Estado;  posiblemente gira liquidaciones que como consecuencia de la invalidez sobrevenida de las ponencias serán a su vez invalidadas; además toda corporación aprueba sus previsiones presupuestarias de ingresos sobre la estimación de recaudación de los tributos. En suma, existe un daño que sufre un inocente, el ente local que actúa de buena fe, bajo el principio de confianza legítima y que está obligado a soportar el ejercicio de la competencia irrenunciable por la administración estatal (no puede aplicar valores mas bajos ni mas altos,y su intervención en el procedimiento de fijación de tales valores se limita a informe no vinculante).

De hecho, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 28 de Diciembre de 2011 (rec. 3037/2007) reconoce legitimación a los entes locales para impugnar tales Ponencias de Valores evidenciando su interés autónomo: “De otra parte, al Ayuntamiento recurrente debe reconocérsele legitimación para impugnar la fijación de valores catastrales pues de ello depende su posterior recaudación por el concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, no siéndole indiferente al Ayuntamiento la valoración de los inmuebles de su término municipal no solo a efectos recaudatorios, sino en general por las repercusiones que esos valores tendrán en la inversión inmobiliaria en el municipio, en los traslados de población, en el propio urbanismo, etc. El Ayuntamiento recurrente ostenta, pues, un interés indirecto, al no participar directamente en la fijación de los valores catastrales, pero legítimo pues le otorga legitimación para impugnar la Ponencia de valores, legitimación que le negaba el TEAR”.

En esas condiciones, no veo clara la obligación jurídica de soportar el daño, especialmente:

a) porque ningún precepto legal así lo establece;
b) porque la personalidad jurídica diferenciada pugna con alguna suerte de responsabilidad solidaria sin causa
c) porque el principio de responsabilidad es un principio general de derecho consagrado constitucionalmente (art.9.3 CE y 106 CE).

Pero bueno, como suele decirse, doctores tiene la iglesia. Es cierto que el caso apuntado tiene matices singulares pero la doctrina general sentada es la que es.

4. La sentencia afirma que no existe daño ilegítimo pues el ente local solo tiene derecho a la recaudación que derive de ponencias legales pero no de las que sean declaradas ilegales; en esta afirmación late la idea de la proscripción de enriquecimiento injusto (aunque el Supremo no la califica expresamente como tal). Sin embargo, no hay tal enriquecimiento injusto cuando existen ponencias catastrales válidas, ejecutivas y con la presunción de legalidad y que han disfrutado de  vigencia hasta su expulsión del ordenamiento jurídico por sentencia firme.

No es injusto lo que cuenta con amparo jurídico sólido, sin espacio para apreciar una suerte de retroactividad de la invalidez judicial de las ponencias que se lleva las previsiones recaudatorias de la corporación que eran legítimas.

5. Me pregunto si este criterio gravoso para la lucha local por sus intereses, se expandirá a los no infrecuentes casos de Ayuntamientos perjudicados por decisiones erradas de la administración estatal o autonómica de aprobación de planes urbanísticos, costeros, montes o similares, y cuya invalidez les provoque perjuicios sin cuento para la administración local que otorgó licencias o autorizaciones con amparo en aquéllos.

13 comments on “El error impune de una administración cuando perjudica a otra

  1. Tal vez cabría considerar una solución similar a la que en su día se aplicó al planeamiento urbanístico. Es, en este caso, la Administración del Estado la que perjudica, pero el Ayuntamiento, habrá colaborado en la confección del Padrón…, o se habrá opuesto a su aprobación.., etc. Habría que considerar cual haya sido esa actuación, a los efectos de determinar las consecuencias patrimoniales posteriores.

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  2. Julio Planell Falcó

    Muy buen articulo en un tema complejo, gracias por su ilustración. Fdo.. Julio Planell Falcó, abogado, colegiado 2044 del ICACS.

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  3. Josep Ciurana Dorca

    Unos comentarios muy acertados. También el comentario anterior de Julio Planell
    En el caso de la responsabildad patrimonial derivada de la aprobación del planeamiento, creo que se debería examinar caso por caso a los efectos de dilucidar el grado y ámbito de la intervenció de cada administración en la determinación urbanística de que se trate, cuya anulación haya podido causar daños o perjuicios a la otra parte y la posible concurrencia de culpas que mitigaria o enervaria la acción de responsabilidad.
    Josep

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  4. José Luis Bosch Cholbi

    Hola a todos: muchas gracias José Ramón por el comentario, como siempre, tan acertado.
    He tenido la suerte de intervenir profesionalmente en el Recurso, pues el Abogado del Ayuntamiento recurrente fue el prof. Juan Martín Queralt, Catedrático de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Valencia, y Abogado.
    No comparto la solución de la Sentencia, pues, además de que, objetivamente, el Ayto sufrió un daño por una actuación del Catastro que no era ajustada a Derecho, en el caso concreto, como apunta el colega y amigo Ignacio Sevilla, el Ayto, aunque en principio emitió un informe favorable a la aprobación de la Ponencia -informe que no es vinculante-, sin embargo, con posterioridad, remitió diversos escritos al Catastro, con justificación documental incluida, advirtiendo de los errores de la Ponencia, a los que el Catastro hizo caso omiso. Aspecto en el que se incidió mucho en el Recurso ante el Tribunal Supremo, pero que la Sentencia silencia.
    Por lo demás, tampoco comparto las conclusiones de la Sentencia sobre la inexistencia de un derecho adquirido, o expectativa de derecho, por unos tributos que hubiera liquidado si el Catastro no se hubiera equivocado.
    Apasionantes los temas catastrales, aunque yermos, en buena medida, de estudios doctrinales y orientaciones jurisprudenciales sólidas. Si no, que se lo digan a los ciudadanos de Javea, que vieron como su Ponencia de Valores Catastrales también se anuló -por el prof. Martín Queralt como Abogado defensor del Ayto-, pero que nunca han conseguido ni la devolución de lo indebidamente ingresado, ni la declaración de responsabilidad patrimonial del Catastro.
    Recomiendo leer las Sentencias del TSJ de Valencia, Andalucía y Madrid, que, ante la consideración del TS de que las ponencias de valores no son disposiciones de carácter general que admiten recurso indirecto (y sí que lo son los planes urbanísticos, por ejemplo), admiten que un contribuyente que no ha recurrido la Ponencia de Valores pueda recurrir el valor catastral cuando se lo notifican y solicitar su nulidad (la del valor catastral) con base en defectos de la Ponencia que no ha sido recurrida.
    Un cordial saludo a todos.

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    • José Luis Bosch Cholbi, en 24/12/2014 te mandé un correo “VALORACIONES CATASTRALES SUELO EDIFICADO = IMPUESTOS ANTICONSTITUCIONALES”
      Por la actitud de los gerentes (en mi caso Cataluña) entiendo que, no elevar los errores es prevaricación, ¿O no?
      Quizás hay que ser más atrevidos (me incluyo) y arrancar las malas hiervas del jardín.

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  5. Gracias por las entradas del blog, cuando las leo siento una brisa fresca en el desierto.

    Hace ya varios años, desde 2012, que avisé al ayuntamiento de Sitges que las valoraciones estaban mal por desproporción en el valor del suelo.

    En 2014 participé en una audiencia pública y prefirieron hablarlo en privado, convocando una reunión para saber de qué estaba hablando.

    Hoy día lo tiene el defensor del pueblo en el montón.

    Pues bien, el alcalde (actual por reelección) y los señores del ayuntamiento, lejos de ayudarme o incluso de impugnar la ponencia de valores (desconocía que podían y esta semana les daré un toque), decidieron que era cosa mía y de paso cobrarme todos los certificados de aprovechamiento urbanístico que he necesitado para demostrar el error general de catastro.

    Lo tenemos delante de las narices, tan descarado, que nadie lo cree posible.

    Ellos (catastro) consideran la construcción existente como superficie a valorar por repercusión como valor de suelo, prescindiendo de la edificabilidad de referencia incluida en el planeamiento, de ámbito legal superior.

    Las valoraciones de Catastro son una Catástrofe a corto plazo, por culpa de los Gerentes que en su pereza decidieron tirar por la vía fácil de evitarse calcular la construcción potencial definida en edificabilidad de referencia, que no es otra cosa que el producto del suelo que se valora en mercado y la reglamentacion del RD contempla sabiamente.

    Hacienda son ellos, que hacen lo que quieren. (las personas, en su posición privilegiada se relajan y están por encima de todo y de todos ¿O quizás no?)

    Esta tontería lleva todo al traste-ro, rompe todos los esquemas y confianza en “ellos”, los que pensábamos eran vigilantes de la eficiencia recaudadora.

    Veremos si los ayuntamientos “hacen de representantes de los ciudadanos”, se ponen las pilas antes de que empiecen a tirar atrás los IBIS mal calculados (todos), porque en aquella reunión solo se preocuparon de los perjuicios que podía suponer para el ayuntamiento, y este no lo preveían.

    Las ponencias las prepara el Catastro a los ayuntamientos se las tragan con la confianza de su procedencia, abren la boca sin mirar si hay piedras o clavos. Hay que ser cuidadosos, por que comer, sin mirar lo que te comes es peligros, se te puede atragantar.

    Me pregunto, ¿Qué pasa con los Gerentes de Catastro (en particular el regional de Catalunya), que permiten estos errores y no los elevan para su corrección? (función del gerente)
    EL SEÑOR GERENTE argumentará que no lo recabó los errores de los técnicos (procedimiento formal en reglamento), imagino que usará dicho argumento, el pasado 15 de marzo, en cita previa, la técnico redactó una diligencia por uno de los errores detectados en la ponencia de valores. Después de consultar (se fue con el papel) no quiso o no pudo dar trámite (regresó sin el papel), invitándome a que presentara un escrito, con la cara de imbecil que me quedé.

    Si alguien quiere documentarse de las causas que provocan la desproporción en los valores del suelo, le invito a leer mi escrito, que podría llamarlo …

    “la catastro-fe en las valoraciones de Hacienda” http://www.pimeslu.com/Catastro/ValoresSueloCatastrofe.php

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  6. Seinto dar un toque frívolo a tantas y tan doctas intervenciones, en un tema de tal trascendencia, pero, como ya he dicho, este ‘blog’ es el sólo remanso de paz e inteligencia que conozco, me gustaría resaltar las imágenes con que nuestro ‘webmaster’ adorna sus impresionantes ‘dictámenes’ jurídicos -lo de ‘posts’ sólo es lenguaje, bloguero, supongo-, porque el simio hamletiano y el enome elefante sentado en la mesa, me han hecho reír a carcajadas… No pido que nuestro Señoría desvele sus fuentes, pero me encantaría conocer algo.

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    • Como casi todo en la vida, el secreto es perseverancia y curiosidad. Gracias

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    • A mi la que me gusta más es la del mazo bloqueando las puertas de una supuesta sala de vistas. ¡Cuánto pasa eso en las administraciones de este país, cuánto oscurantismo!

      La Justicia levantando la venda y echando un ojo a ver quién es el que litiga también es un gran hallazgo que refleja muy bien la situación de nuestra querida España (que diría Cecilia), a pesar de que afortunadamente existen jueces que intentan hacer su trabajo lo mejor que pueden en medio de presiones mediáticas, políticas, sindicales y de todo género.

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  7. Muy interesante pero lo sería aún más si se profundizara en la medida de lo posible en las ponencias de valores y las posibilidades de impugnación. Como yo les explico a mis clientes (entre los cuales se encuentra algún que otro político municipal que quiere hacer caballo de batalla del tema), la idea que subyace en el fondo es la voracidad recaudatoria de la/s administración/es. Y la típica picaresca latina la ha adoptado el recaudador (que hace tiempo dejó atrás al Seriff de Nottingham), para desvalijar al sufrido ciudadano recurriendo a las más variadas técnicas; en este caso, se fijan previamente los valores en la cuantía que permita recaudar en concepto de tributos la cantidad deseada y luego se realizan los cálculos (a posteriori) con base en unos factores basados en unos estudios de mercado internos que nadie ha visto (salvo ellos, de existir) y que se encuentran en clara contradicción con los oficiales, por ejemplo, los elaborados por el Instituto Nacional de Estadística. Y los Ayuntamientos son parte interesada, pues a todos les encanta captar el mayor número de recursos y luego echar la culpa al malvado Catastro por fijar unas valoraciones anormalmente elevadas, salvando ellos la situación de cara al electorado jugando con los tipos los cuales reducen incluso hasta el mínimo que la Ley permite. Así que, salvo casos muy puntuales, no vengan con cuentos para ingenuos.
    Es lo que se llama hacerse trampas en el solitario, lo que ocurre constantemente en este país en todos los ámbitos, incluso en el jurídico con el nuevo recurso de casación: ¿Que queremos descargar al Tribunal Supremo de trabajo? Pues nada, restringimos aún más el acceso a la casación y luego lo adornamos con alguna milonga del tipo del interés objetivo casacional (es fundamental, no sé cómo hemos podido vivir hasta ahora sin él), o la finalidad de dotar al sistema de uniformidad (me chirría cada vez que lo oigo), o la seguridad jurídica (¿no es también seguridad jurídica que el justiciable conozca de antemano las posibilidades con que cuenta de que su recurso vaya a ser admitido a trámite para que pueda hacerse una idea razonable antes de meterse en gastos?).
    En definitiva, se engaña continuamente y en España ni las grandes cifras de la economía responden a la realidad, véase la epopeya del déficit público en los últimos años (recuerdo también cuando el gobierno de Aznar cambió los criterios para el cálculo del IPC porque no le cuadraban las cifras), ni, en general, las valoraciones ni auditorías ni los informes periciales son objetivos, sino que se realizan al gusto del consumidor. No decimos una verdad ni al médico, qué le vamos a hacer, somos así.

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    • Dura veritas, sed veritas. Parafraseando el adagio latino.

      Los hispanos debemos tener algún gen responsable de la corrupción, bueno, voy a decir picaresca, pues la tenemos metida hasta el tuétano.

      Abundando en lo dicho por José Luis, yo hace años que me di cuenta de que el IPC era una milonga inventada por alguien para contentar al populacho (así nos ven desde arriba) y dar la sensación de que se tienen las palancas de la economía bajo control. Pero no es así y los padres de la patria van modificando leyes a ver si aciertan con alguna, pero vamos, como el ciego que tira dardos y no sabe ni dónde está la diana.

      Si al notar un regusto pesimista en el comentario de José Luis he acertado con su tono, debo decir que me identifico con él pues yo también siento ese sabor amargo en la boca, y hasta acidez en el estómago, cuando pienso en la situación moral y económica de nuestro país.

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  8. Quizá llego tarde a la discusión. Pero me gustaría dejar un apunte.
    Si los Ayuntamientos están legitimados para recurrir las Ponencias de Valores, podría sustentarse que no concurre responsabilidad patrimonial, no tanto por obligación de soportar el daño, sino por ruptura de la relación de causalidad como consecuencia de haberse aquietado al no haber recurrido (soy consciente de lo estricto de esta tesis, por eso invito a comentarla).

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  9. Pues sí, es el problema que yo acabo de comentar traducido al lenguaje jurídico: Los Ayuntamientos no son convidados de piedra por mucho que a menudo asistan impávidos a la elaboración de unas ponencias de valores como si les fueran totalmente ajenas, sino que son parte bien concernida. Y el principio de coordinación de las administraciones públicas (al igual que el de eficacia) algún día digo yo que tendrá que servir para algo y no solo para laminar al particular cada vez que se tiene oportunidad de ello (de esto Montoro sabe un montón). Lo que pasa es que es muy fácil mirar para otro lado y luego, cuando el desaguisado está servido, buscar cabezas de turco.
    Y es la punta del iceberg del modelo de financiación de los Ayuntamientos erigido sobre la base de una economía en expansión que obtenía sus ingresos de las licencias urbanísticas que caían como fruta madura, sin necesidad apenas de ejercer responsabilidades en contrapartida (policía urbanística, cuando tocaba y a veces, ni eso) y así fueron engrosando los municipios la lista de gastos en tiempos de bonanza ignorando que el suelo es uno de los recursos más limitados por definición, ya que una zona, una vez agotado su desarrollo, no es susceptible de proporcionar nuevos ingresos en cuantía satisfactoria y, en cambio, va a comenzar a demandar servicios los cuales hay que repercutir sobre todos los vecinos. Es una modesta opinión pero creo que sobre éste y otros temas sería interesante un debate profundo. O si no, podemos hacer como en “Casablanca”, de repente nos rasgamos las vestiduras y exclamamos: ¡Aquí se juega!. (Lógicamente, esto lo escribo cobardemente amparado en el anonimato, si algún Ayuntamiento tiene a bien contratar mis servicios, lo negaré).

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