Actualidad Procesal

Aviso del Supremo: el allanamiento de la administración no sale gratis

No es habitual que el Pleno de la Sala de lo contencioso-administrativo se pronuncie sobre un recurso de casación, por lo que la Sentencia dictada el 17 de julio de 2019 (rec. 6511/2017) reviste máximo interés al pronunciarse sobre una cuestión de alcance general y que descansa sobre la maliciosa práctica de la administración de acudir al silencio administrativo y cuando está formulada la demanda, al ver las orejas al lobo, se allana a la misma.

También hay casos en que la administración sabe que no tiene razón de fondo así que dicta una resolución formal, débil o absurda, confiando en que si no la recurre el particular, se estará ante un acto consentido y firme.

En estos casos, la administración se aprovecha del dato estadístico de que no todo el mundo está dispuesto a afrontar los gastos para recurrir, especialmente en cuestiones de pequeña cuantía, por lo que es mas rentable para la administración no contestar que dar la razón o contestar cualquier cosa (“¿Qué hora es?, manzanas traigo”). Se trata de un perverso juego de la ruleta, marcada a favor de la administración.

Por eso, la lógica del sistema ante esta mala fe, que reside más en las autoridades o funcionarios responsables del procedimiento administrativo (“le costará al reclamante ir a un pleito”), que en los letrados públicos (les da sonrojo defender lo indefendible), llevaría a que las costas se impusiesen a la administración.

Solo bajo esa espada de Damocles se podría poner leve coto a la falta de respuesta de la administración pues entonces sabrían que empujar al ciudadano a “la crónica de una victoria anunciada” comportará que los gastos de abogados los afronte la administración.

Es ahí donde irrumpe el modelo del art. 395 LEC y el de la LJCA. Para el ámbito civil, se contempla que si el particular demandado se allana antes de contestar la demanda, se libera de la condena en costas. En cambio para el ámbito contencioso-administrativo, los artículos 75 y 139 LJCA fijan la regla fría del vencimiento (“el que rompe, paga”).

Y ello nos lleva al caso zanjado por el Pleno del Supremo dictada el 17 de julio de 2019 (rec. 6511/2017) -idéntica a la sentencia de la misma fecha del rec. 5145/2017-, que cuenta con nada menos que un voto particular suscrito por ocho magistrados. Veamos esta relevante, aunque no pacífica, doctrina definitiva.

Básicamente se trata de una impugnación de actuación tributaria en que la Junta de Andalucía solicita la suspensión del plazo para contestar la demanda con el fin de que su letrado obtenga la autorización para allanarse, y así lo hace. La Sala andaluza le impone las costas y la Junta de Andalucía formular recurso de casación para que se fije interpretación de si procede o no la aplicación supletoria del art. 395 LEC ya que si se aplicase, la administración que se allana antes de contestar, no sería condenada en costas.

De este modo, la cuestión casacional admitida por auto y de interés general, consiste en:

Determinar si, tras la reforma operada en el artículo 139.1 LJCA por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, resulta o no procedente imponer las costas procesales causadas a la Administración codemandada que se allanó a las pretensiones de la parte demandante en el plazo de contestación a la demanda.

El Pleno de la Sala resuelve dejando enterrada y sin aplicación supletoria en este particular al art. 395 LEC pues considera:

 

Que la LJCA da una respuesta completa a las costas procesales, habrá que concluir que la solución se halla en el artículo 139, que, como tantas veces se ha apuntado, acoge el criterio del vencimiento, y, por tanto, también en caso de allanamiento es aplicable, pero eso sí, en los términos previstos en el propio apartado 1 y no solo en él. El párrafo primero del apartado 1 contiene una regla general, regla que se excepciona si se aprecian, y motiva, la concurrencia de ciertas circunstancias («serias dudas de hecho y de derecho»).

Y concluye el Tribunal Supremo sentando doctrina en el sentido de que:

 

Respondemos declarando que la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en ese nuevo artículo, y, por consiguiente, resulta procedente la imposición de costas, salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo.”

En definitiva, que el allanamiento de la administración antes de contestar la demanda no supone que se libre automáticamente de la imposición de costas, sino que como regla general la administración deberá sufrirlas (o sea, correrá con los gastos litigiosos del demandante), aunque como regla especial, nada impide que el juzgador o Sala, pueda apreciar circunstancias concurrentes que le lleven a no imponer tales costas.

Es fácilmente comprensible que no es lo mismo que una administración a la primera ocasión que tenga de corregir su criterio errado, se allane y se libre de las costas (o se impongan en cuantía limitada), que el caso de la administración que de forma terca, y otra vez se enfrenta a demandas y derrotas, y en vez de allanarse en vía administrativa demora su agonía hasta el inicio del pleito, momento en que presenta su bandera blanca del allanamiento.

Señalaremos que existe un voto particular a esta sentencia, técnicamente muy bien fundado del magistrado Jesús Cudero, al que se adhieren los magistrados Jose Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, José Díaz Delgado, María Isabel Perelló Domenech, Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo, Inés Huerta Garicano, César Tolosa Tribiño y Fernando Román García, quienes consideran que:

Si no hay contestación a la demanda no puede hablarse de pretensión deducida por la parte demandada, pues la ley utiliza dicha expresión en términos técnico- jurídicos, esto es, refiriéndose a la declaración de voluntad de una de las partes por la que se interesa del órgano judicial una determinada decisión que, en el caso del demandado, será de ordinario que se rechace total o parcialmente el derecho invocado por la parte actora. Si ello es así, esto es, si solo se deducen las pretensiones en los escritos previstos legalmente, no puede decirse -cuando un codemandado se allana antes de contestar a la demanda- que la sentencia estimatoria que se dicte haya rechazado todas las pretensiones de aquel demandado, por la sencilla razón de que éste no ha ejercitado en el proceso pretensión alguna. (…) La tesis contraria constituye una interpretación claramente contraria a los términos literales de la ley y a la sistemática de la norma, pues supondría que el término «pretensión» es utilizado por la Ley de la Jurisdicción en términos dispares: en sentido técnico-jurídico en el artículo 56 y en sentido amplio y no estrictamente procesal en el artículo 139.1, pues en este caso -solo para las costas- debería incluirse en la pretensión del demandado la que éste habría ejercitado en vía administrativa, al realizar una actuación contraria a los intereses de la parte actora, interpretación que, insisto, no se ajusta en absoluto a nuestra ley procesal.

Sin embargo, mas allá del formal e impecable tecnicismo vertido por tan solventes magistrados, lo cierto es que no puede perderse de vista la finalidad del instituto de la imposición de costas ni la singularidad del proceso contencioso-administrativo.

Así que a nuestros modestos ojos (en sintonía con el voto mayoritario de la Sala)  es evidente la diferencia entre la regla benévola del proceso civil y la regla de indemnidad de gastos que debe regir en el proceso contencioso, por varias razones.

En primer lugar, porque en el proceso civil la demanda suele ser la primera noticia que tiene el demandado del pleito y por tanto puede aprovechar esa primera ocasión para allanarse; en cambio, en el proceso contencioso-administrativo existe un expediente previo e incluso reclamaciones y recursos, ocasiones de oro para que la administración rectifique.

En segundo lugar, porque la administración pública a diferencia del particular, tiene un deber cualificado sobre el común de los ciudadanos para examinar con lupa las reclamaciones y recursos y evitar que estos se embarquen en costosos litigios. No puede obtener la administración beneficio del incumplimiento de su obligación de motivar y resolver. Este deber de respuesta es la contrapartida de sus prerrogativas administrativas y procesales y que robustece el principio general de derecho procesal administrativo consistente en la regla del vencimiento, al margen de la sutileza técnica de que un allanamiento no encierra pretensión procesal, pues no es la primera vez que se acoge en la interpretación de leyes procesales una visión finalista sobre la formal, ni se admite el uso anfibológico de un mismo término. Es más, el allanamiento si encierra una pretensión tácita inequívoca: la pretensión de conformidad con las pretensiones del actor.

Pero sobre todo, entiendo que podría aducirse sin mayores rodeos interpretativos la interpretación literal del art. 75 LJCA: “Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante”, y aquí hemos de subrayar que entre las pretensiones del demandante está la pretensión de condena en costas. O sea regla específica que impone la sentencia de conformidad con todas las pretensiones del demandante.

Por tanto bien está que tomen nota de esta importantísima sentencia:

  1. Los funcionarios y autoridades que pensaban que sale gratis no contestar (o sea acudir al cómodo silencio administrativo)
  2. Los letrados públicos que ante demandas abocadas a la victoria, deberán raudamente obtener autorización para allanarse y explicar al juzgador las razones para haberlo hecho tardíamente, con la esperanza de que no les impongan las costas. Y como no, si hay reincidencia en sus propias huestes administrativas, el letrado público deberá informar a las autoridades jerárquicas para que no se repita esa mala práctica.
  3. Los abogados de particulares, cuando impugnen, bien una actuación desestimada por silencio, o bien por resolución expresa torpe (un “trágala”), saben que tienen muchas posibilidades de resarcimiento de los costes de abogado si en sus demandas advierten de la claridad de su planteamiento.

Es cierto que puede darse un perverso efecto paradójico. Y es que si la administración sabe que le van a imponer las costas por allanarse, pues posiblemente se inventará motivos de oposición procesales, formales o de fondo (que siempre hay ocurrencias) y de este modo, la sentencia será estimatoria, pero sin costas. Y es que a veces dirá la administración: “Si me van a imponer las costas por allanarme, mejor que me las impongan por pelear y que le cueste conseguirlas”.

Sin embargo en estos escenarios hay que confiar en que los jueces y tribunales impongan las costas a la administración sin temblarle el pulso, para lo cual no está de más que el abogado del particular, bien la término de la vista oral del procedimiento abreviado o bien en el escrito de conclusiones, abran los ojos del juez y le alerten de la perversa estrategia seguida por la administración (“sostenerla y no enmendarla”).

15 comments on “Aviso del Supremo: el allanamiento de la administración no sale gratis

  1. Es una pena que las costas no sean iguales para los particulares que para la administración. Las costas para la Administración, al menos en Asturias, son mucho menores que para el particular, lo que te disuade de acudir a recurrir.
    También es una pena que esos funcionarios que quieren que todo se lo resuelva el Juzgado, haciendo pleitear por todo (sea claro o no), no tengan que abonar una parte de esas costas en los casos de no haber contestado en plazo, o habiéndolo hecho, que esa contestación sea de chichinabo.

    • Avocat

      Debiera ser, salvando las distancias, como “el euro por receta”: que al funcionario le cueste algo -aunque sea poco- cada vez que le revocan sus decisiones o se demuestran infundados sus informes. Porque al final esas costas las pagamos los ciudadanos que nada tenemos que ver con el desaguisado mientras que el causante se va de rositas y, como siempre, cobra su sueldo lo haga bien, mal o regular. No tiene incentivos para acertar más allá de su conciencia. El que la tenga.

  2. Artur R.

    Buen día. En relación con este asunto, ¿considera que la satisfacción extraprocesal de las pretensiones del demandante también debería conllevar la imposición de costas procesales a la Administración? ¿Ambas formas de finalizar el procedimiento son equivalentes? No acabo de entender la diferencia entre estas dos figuras. Gracias

  3. Manuel Pérez Casas

    Esto no es justicia. La administración somo todos los ciudadanos que la sostenemos con nuestros impuestos y la decisión de seguir el proceso procede de un político o un alto funcionario que nada se juega.

    A la «administración» le importa un bledo pagar costas o lo que sea ya que, ¿Qué es la administración?

    Por mucho que filosofemos sobre esto la cruda realidad es que la administración en España es el instrumento que utilizan los partidos políticos para controlar a la población a través de leyes más o menos justas.

    Como dices, el silencio administrativo se da para casi cualquier caso. ¿Quien va a recurrir una multa de 200 euros si eso ya le cuesta el procurador y con suerte?

    Una vez le dije a un Magistrado, Señoría, ustedes le dan la razón a la administración en el 90% de sus sentencias, y el me contestó sarcástico,: hombre, porque la tiene.

    Debe ser el funcionario o el político que decide seguir con el procedimiento el que pague las costas de su bolsillo, pero las costas que pagaría el ciudadano, lo la habitual ridiculez a la que es condenada la administración.

    Al ciudadano se le castiga por haber tenido la osadía de defender sus derechos.

    Afortunadamente cada vez hay más jueces y magistrados que son reticentes a la condena en costas, a no ser que se plantee una locura, y evocan la necesidad de dirimir el Derecho a causa de la complejidad del asunto.

    Manel

  4. FELIPE

    Vuelve usted en buena forma. Fresco, lucido, didáctico y riguroso. Elegante en la crítica -al voto discrepante-. Demoledor en la exposición de argumentos -que lo desmienten-. Realista al plantear el posible efecto paradójico perverso de la doctrina establecida -favorecer la oposición sistemática de la Administración-. E idealista y bienintencionado al esperar que este efecto será detectado y solventado por los jueces. En suma, vuelve usted fiel a sí mismo, pero con una recobrada energía e ilusión que de forma indisimulada trasluce su escritura.

    De la sentencia y problemática debatida me llaman la atención algunos datos:

    En primer lugar, los años que ha tardado en establecerse esta doctrina jurisprudencial.

    En segundo término, lo que le cuesta a algunos magistrados condenar en costas a la Administración (aunque para ello deban quedarse en la superficie del precepto, alejarse de su finalidad y/o considerarlo como un náufrago en medio del océano; olvidar que previamente ha existido un procedimiento administrativo y que la Administración ya se ha pronunciado en el mismo -rechazando expresa o tácitamente las pretensiones del afectado-; soslayar que el administrado no ha acudido a la vía judicial de visita o veraneo sino porque se le ha obligado a ello; pecar de -dicho sea con el máximo respeto- de cierto buenismo ¿de verdad pueden llegar creerse que si no se hubiera planteado la demanda, es decir, si se hubiera dejado que la resolución hubiera devenido firme, la Administración habría acudido de oficio a las vías legales oportunas para dejarla sin efecto; obviar que la obtención de la razón mediante la forzada interposición del proceso no puede verse disminuida por los costes del proceso; etc.).

    En tercer término, la absoluta falta de autonomía que tienen los letrados públicos para poder allanarse -¿no se supone que defienden el interés público?, entonces, ¿dónde queda la independencia de su actuación? ¿a qué viene tanta desconfianza?- y lo sinuoso que es el camino legal para poder hacerlo.

    En cuarto lugar, que la Administración pueda tener la tentación de usar la vía de la satisfacción extraprocesal sobrevenida -durante la tramitación del procedimiento judicial – en vez de la vía del allanamiento. Pues, en estos casos, dicha vía tendría más posibilidades de salvar el escollo de la -casi automática- condena costas, por cuanto la doctrina del Alto Tribunal (representada, por todas, por STS de 22-05-2018, rec. 54/2017), establece que en estos casos no es de aplicar el art. 139.1 LJCA y, por tanto, el principio objetivo del vencimiento, sino el subjetivo del juez según las circunstancias del caso. Obviamente, en tales casos habría que denunciar la posible existencia de un fraude de ley y/o abuso de derecho por parte de la Administración, al margen, de la mala fe de su actuación.

    Bienvenido a la realidad cotidiana y gracias por volver a alimentar a su blog y por su siempre cálida compañía.

    • Gracias a tí, Felipe, por tus palabras y tu espléndido análisis. De hecho, para no aburrir con el post, no me metí en las honduras de la alternativa pragmática de la satisfacción extraprocesal y lo has hecho con brillantez.
      Un cordial saludo de cálida bienvenida

  5. Antonio

    Existe alguna fórmula penal de exigir que se dicte resolución expresa y los funcionarios y politicos no se amparen en el silencio negativo?

  6. Al final la banca (Administración) siempre gana….

  7. carlos

    sería bueno que estas «cositas injustas» se cambiaran pronto. Pero me temo que o se empujan pronto hacia mejorar y la impunidad se terminé o se descarrilará el orden social.
    el silencio administrativo deberá verse como prevaricación por omisión. Si no llega pronto, habrá que pedirlo, verdad?

  8. Habibi

    Creo que nos equivocamos cuando tratamos a la Administración como si fuera un grupo personas que un criterio unificado coordenado y localizado en un solo lugar, ya que una cosa es el criterio de la autoridad administrativa que resuelve y otra cosa bien diferente es el criterio del Abogado (del Estado) que recibe el encargo de defender a la Administración, que ademas de ser experto en Derecho , suele conocer la linea jurisprudencial del Órgano judicial que vaya a conocer del caso, y es quien en la mayoría de los caso suele proponer el allanamiento.

    Creo incluso que un allanamiento en este contexto, es un comportamiento honesto que merece ser premiado con la falta de condena en costas.

    • Artur R.

      Totalmente de acuerdo. Y esto no solo ocurre con los abogados del Estado, sino también con los de administraciones autonómicas y locales. Los letrados públicos están incardinados en una organización administrativa y sometidos a una jerarquía, tanto administrativa, como política. Su función es asesorar y recomendar actuaciones, pero la decisión de seguir un contencioso suele depender de otras personas.

      Estos problemas también suelen ocurrir a los abogados «privados». Muchas veces consideran que un contencioso está perdido y así se lo comunican a su cliente, pero este quiere llegar a la sentencia, a la apelación/casación y al Constitucional. Estos juicios innecesarios generan gastos a las administraciones y al Poder Judicial que también «pagamos todos».

    • FunciAl

      Puede que eso sea así, pero no hay por qué incentivar aún más que lo siga siendo. No se trata de un reproche al letrado que hace lo que debe y puede con el procedimiento ya tramitado, pero el ciudadano tampoco tiene que afrontar todos los gastos de recurrir cuando se podía haber evitado si esa Admón. hubiera funcionado de forma más lógica con algo de unidad de criterio. En la práctica la Admón. será una abstracción y la realidad es la pluralidad de autoridades y empleados que conforman cada ente, pero si hay descoordinación entre ellos no deja de ser un mal funcionamiento de la organización y de la función directiva. A lo mejor estas condenas en costas contribuyen al ‘incentivo correcto’ de que como mínimo haya retroalimentación entre el abogado que representan a la Admón. en el contencioso y los empleados y autoridades que han tramitado o tomado decisiones sobre el procedimiento administrativo.

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  10. José Luis

    Estimado Chaves:
    Me acaba Usted de alegrar el día, pues me han impugnado unas costas por excesivas y recordaba haber leído este post., me es de gran ayuda. Como en otras ocasiones.
    Muchas gracias y un saludo.

Gracias por comentar con el fin de mejorar

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