La aprobación de Planes urbanísticos son decisiones cruciales en la vida y crecimiento de la ciudad y uso del territorio, lo que explica, primero, que se les atribuya la naturaleza normativa, y segundo, que se someta su aprobación a infinidad de trámites.
El problema radica en que son tantos los trámites y tantos los informes que hay que recabar, que existen efectos perversos que desalientan a planificadores, gestores, técnicos, empresarios y ciudadanos.
Veamos:
A) La aprobación comporta lapsos temporales enormes, en los municipios de mas de cien mil habitantes, entres dos y seis años, lo que provoca la paradoja de la desactualización del trabajo de campo y las alteraciones de la naturaleza y condiciones del suelo. Vivimos tiempos de inmensa incertidumbre y es arriesgado planificar durante años, como congelar sus previsiones.
B) La asunción de unos informes o alegaciones, que supongan cambios sustanciales de orientación o de regulación, provocan la conveniencia de volver al punto de partida de la tramitación, pues cuando se modifica sustancialmente el plan durante el trámite, ya es otro plan sobre el que los que ya alegaron o informaron no tuvieron oportunidad de pronunciarse nuevamente.
C) La aprobación de los planes se somete a los francotiradores de diversa naturaleza: pequeños propietarios, grandes terratenientes, asociaciones de empresarios, grupos ecologistas, particulares enarbolando la acción pública,etcétera. Reclamaciones, recursos y suspensiones acechan…
D) La determinación de la solución final es una resultante de difícil pronóstico pues confluyen o la condicionan variopintos factores:
- el peso de los técnicos o arquitectos municipales (no exentos de criterio propio y mas o menos respetabilidad en su entorno);
- el juego de las alianzas o pactos políticos entre grupos municipales (no siempre transparentes, «por si el pueblo no lo entendería»).
- la sombra de la precariedad de las arcas municipales que le lleva a dejarse seducir por decisiones de usos de suelo que sean rentables antes que las neutras, etcétera.
- las tensiones y exigencias de «lo políticamente correcto» bajo la mirada alerta de onenegés, fundaciones, asociaciones y todo tipo de grupos de influencia.
Lo curioso es que cuando la tramitación del plan va atravesando distintas fases, muchas modificaciones o enmiendas se incorporan, en unos casos arropadas en informes de técnicos municipales (previa indicación por la autoridad local), en otros casos, disfrazadas de inocentes alegaciones de sujeto desconocidos (hábilmente ilustrados para que propongan lo que se aceptará) y en otros, como imposiciones de otras Administraciones u organismos (Confederaciones, Administración portuaria, Administración autonómica,etcétera).
En definitiva, que la aprobación de un Plan (sea General, Especial, Parcial o similar) implica atravesar un campo de minas jurídicas, que fácilmente pueden estallar y enviar el plan tras su vigencia a la papelera de los planes anulados. Y sin olvidar que la invalidez de un plan acarrea la invalidez de los que lo desarrollan (efecto cascada).
Viene al caso, tras dictarse la reciente sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2020 (rec.7649/2018) que sienta doctrina casacional afirmando que la falta de Informe o memoria de sostenibilidad económica es vicio de nulidad radical. Eso sí, antes precisando que no la sustituye el también imprescindible Estudio económico-financiero, pues la sentencia afina el lápiz para distinguirlos:
– “ El Estudio Económico-Financiero « preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma [y] debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto.
-» Por el contrario «el análisis de Sostenibilidad Económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios.»
Concluye el Supremo:
Así pues, debemos partir de las circunstancias del caso, a la vista de la generalidad de la cuestión delimitada como de interés casacional y, en concreto, que era preceptiva la elaboración del informe o memoria de sostenibilidad económica y, no obstante lo cual, fue omitido dicho informe. Y ello comporta, como acertadamente concluyó la Sala sentenciadora, que dicha omisión viciaba de nulidad radical al Plan aprobado, dado que, sin perjuicio de la polémica que se suscita al respecto por la doctrina, es lo cierto que la jurisprudencia constante de este Tribunal ha venido considerando que la omisión de informes como el que ahora nos ocupa, comporta dicho vicio, en la medida que, a la vista de la omisión de la información que dicho informe o memoria hubiera facilitado,
las opciones discrecionales del planificador podrían haber sido diferentes o, en todo caso, esa omisión permite constatar que se han excluidos datos de hecho relevantes para las determinaciones del planeamiento, dejando si suficiente justificación y motivación las opciones acogidas en una decisión, siempre discrecional pero excluidas de la arbitrariedad cuando no encuentran suficiente motivación o se omite dicha motivación.
Lo expuesto pretende solamente mostrar lo difícil que resulta para una corporación municipal aprobar un plan urbanístico municipal. O mas bien, lo difícil que un plan municipal alcance la mayoría de edad, sin fallecer a manos de una sentencia.
Por eso, hubiera sido deseable que tal doctrina casacional sentada por sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, hubiese suavizado con precisiones, que no sobraban, las dos cuestiones zanjadas.
La primera, cuando la sentencia declara que la memoria de sostenibilidad es preceptiva e inexcusable en todo plan de transformación urbanística, bien podía haberse señalado que dependerá su necesidad de las exigencias derivadas del contenido material del plan, o que podría suplirse por la Memoria, o incluso, advertir que podría subsanarse esa deficiencia tras su aprobación, incluso en vía contencioso-administrativa. En suma, entiendo modesta y personalmente, que el carácter instrumental de las memorias e informes de sostenibilidad no impide que se realicen a posteriori, tras su vigencia, o que se justifique en el mismo proceso de impugnación contencioso-administrativa.
La segunda, cuando la sentencia declara que la falta de tal informe es un supuesto de nulidad radical (consideración dogmática que está en la raíz de no considerar posible su subsanación o convalidación posterior), pues esta sentencia casacional bien podía haber precisado con valentía que no todo informe o memoria ausente comportaría la nulidad radical y que los informes relativos al Estudio Económico o a la Sostenibilidad supondrían supuestos de anulabilidad y como tales, podrían subsanarse; y por añadidura podría la sentencia del Supremo, “pues una palabra suya podría sanarlo” precisar que incluso en ejecución de sentencia invalidante podrían subsanarse estas deficiencias de motivación, bajo el prudente y atento juicio de los tribunales.
Es más, conviene no perder de vista la realidad de que tanto el Estudio Económico como Memoria de Sostenibilidad, son documentos llamados a permanecer en el sarcófago tras la aprobación del Plan, pues su incumplimiento no trae consecuencias, ni vinculará los cambios que en materia financiera pueda dictar cada corporación en cada momento, pues las operaciones presupuestarias soportan todo, y es fácil priorizar o posponer una u otra cosa.
Los dogmas («planes son reglamentos», «la invalidez de un reglamento siempre es nulidad radical»,»la invalidez de la parte del plan comporta la del todo») están al servicio de un sistema justo (eficacia, seguridad jurídica y buena administración) y no debe la Justicia sacrificarse a aquéllos sino a la inversa. No digo que cualquiera desafía los principios sino que el Supremo desde su atalaya jurisprudencial, los module y adapte a la Justicia.
Claro que quizá es mejor aferrarnos a santificar las formas, que cada vez son más por modas, caprichos o experimentos del legislador, y quizá es mejor que cada infracción determine la nulidad.
Sin embargo, pertenezco al grupo minoritario de juristas que consideramos que el embrollo de impugnaciones, nulidades, sentencias, resurrecciones de planes y otros tinglados, está provocando un pavoroso panorama de ayuntamientos sin planes o con planes anulados, de barrios deteriorados, de operaciones urbanísticas fallidas, de constructores que se han ido, de espacios naturales abandonados, de programas políticos locales que prometen mucho y jamás se plasman… No por cargar las alforjas del Plan de Informes se combate la corrupción y mejora el acierto de la decisión. No, porque al final, con tanta Memoria, Informe y Alegaciones, se consigue la transformación urbanística… a peor.
Es más, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común se llena de cantos a la simplificación y eliminación de cargas administrativas y buena administración, y better regulation… Me temo que esta americanización de la aprobación de planes, como la de las hamburguesas, con carne picada sobrecargada y adornada con queso, lechuga, pepinillos, tomate, cebolla, sobre pan ovalado, nos lleva a planes-basura, repletos de colorines, planos, principios y memorias, y en ambos casos, tanto hamburguesas como planes, suelen resultar poco nutritivos e indigestos.
NOTA.- Profundizando en estas cuestiones, quizá les resulte interesante también:
+ Cambio de paradigma del urbanismo
Acertadísima entrada, cuyos comentarios comparto íntegramente. La peor solución de todas (si es que lo es) es demoler lo construido por la existencia de una falla que se pueda arreglar sin derruir nada. Y los aspectos de realidad material que indica el autor son incuestionables para casi cualquier persona que haya trabajado o se haya relacionado con el departamento de urbanismo de un Ayuntamiento.
Y qué decir de las publicaciones en el diario oficial que omiten contenido normativo. Esos secretarios que olvidan aportar fichas y planos con contenido normativo, como planos de ordenación y clasificación del suelo y hasta fichas de catalogos
Hoy es materialmente imposible aprobar un plan general no ya por la propia normativa que los regula sino por los formalismos que acarrean su aprobación -que son muchísimos- sino porque políticamente a los ayuntamientos hoy no les interesa un enfrentamiento con los ciudadanos. Cada cuatro años hay elecciones y los planeamientos van más allá de los 6 años para que se aprueben. Prefieren levantar aceras y rotondas que hacer un redimensionamiento de la ciudad.
Se supone que un Plan General debería responder al modelo de ciudad del que quiere dotarse la comunidad. ¿Cómo es eso de que los políticos aprueben planes en contra de los ciudadanos? El Tribunal Supremo ya ha expresado reiteradamente que una cosa es el interés general y otra el interés de la administración.
El TSJ de Galicia dictó el pasado 31 de enero de 2020 una sentencia cuyo fallo reza así:
«Estimar en parte la demanda promovida por D. Fulano… contra el Concello de TAL…sobre urbanismo declarando la nulidad del acto recurrido al no haber sido sometida dicha disposición (UN PLAN ESPECIAL DE PROTECCIÓN Y REHABILITACIÓN DE UN BARRIO DE ESE MUNICIPIO) a valoración sobre evaluación estratégica ambiental sin perjuicio de la posibilidad de subsanación en ejecución de sentencia…»
Ahí lo dejo.
Pues yo siento discrepar. Es cierto que el procedimiento para aprobar un planeamiento municipal es complejo, lleno de trámites que en no pocas ocasiones son difíciles de cumplir. Pero con todo y con eso miremos a nuestro alrededor, ciudades caóticas, con sus PGOUs perfectamente aprobados, donde se han hecho crecimientos insostenibles, ocupando cada vez más territorio — que como tiene dice el sentido común y también el Supremo , luego ya no podrán jamás volver a su estado natural–. El mito del eterno crecimiento urbano sigue estando demasiado anclado en políticos, propietarios y promotores, en cambio , la realidad de la crisis climática, la falta de dinero de las administraciones para llevar los servicios urbanos a ciudades sobredimensionadas , muestran que hay que cambiar cuanto antes esos modelos de crecimiento a todo precio. La complejidad de estos procedimientos es necesaria para asegurar espacios urbanos que sirvan realmente a las necesidades de los pueblos y ciudades. Quizá la pregunta debería ser por qué luego no trae consecuencias el incumplimiento de los Estudios Económicos o Memorias de Sostenibilidad… la turbourbanización tiene sus lógicas financieras que no tienen nada que ver con el sosiego y los tiempos que se requieren para “hacer ciudad”. Enhorabuena al Supremo por sus sentencias intentando poner orden en mitad de tanto caos.
Lamento discrepar con Laura, pero o no ha tenido experiencias con un planeamiento anulado o no ha leido con detenimiento el artículo. La cuestión no es si el urbanismo debe ser o no complejo, sino si un tema menor (que lo es, no nos engañemos) puede anular la totalidad de un plan y dejar a la ciudad en una situación de caos muchiiiiísimo peor que el que en teoría quiere ordenar, sin dejar posibilidad de subsanación, que podría ser perfectamente tutelada.
A día de hoy, los arquitectos de ayuntamientos no entienden ¿a qué se refiere? la palabra “Obra” u “Obras”.
Mal interpretan y redactan en consecuencia, que tienen potestad de otorgar permisos de “obras” como actividad. Así podemos leer en ordenanzas municipales “obras de rehabilitación”, “obras menores”, “obras mayores”, en referencia estructura o reforma.
Lo que se requiere del municipio es la licencia de ocupación de aquella construcción, “instalación u obra de arquitectura” que pretende ser ocupada como bien inmueble a razón de uso permitido por el planeamiento urbanístico, obligada de conceder en caso de cumplir el planeamiento vigente. (Por ello el ICIO, POTESTATIVO tras calcular – costes de ejecución material de la base imponible – el valor catastral de la CONSTRUCCIÓN, OBRA/BIEN INMUEBLE que tributará en IBI)
Las Obras, son los objetos arquitectónicos resultantes de la creación, por actividad de construcción, (instalación = obra dentro de otra obra) realizada (por decisión personal) o ejecutada (por mandato público) por uno o más autores o coautores en misma obra.
Toda Obra arquitectónica, lo es, indiscutiblemente por única e irrepetible, ya que dos obras gemelas no son idénticas. El suelo es orgánico y suponen construcción de cimientos diferentes de edificios gemelos. Si a ello le añadimos la influencia de los agentes atmosféricos en la consolidación de los materiales de la construcción, es indiscutible que cada edificio es obra irrepetible.
La obra, objeto, que por su tamaño, permite hablar en el sentido que “se trabaja en (dentro de) la obra” que no por ello debe confundirse la actividad de construcción (IAE). Los arquitectos interpretan supuesta actividad de “OBRAR”, que todos hacemos con nuestros actos diarios, pero no tributa como actividad económica en si misma.
Modifican planeamiento sin indemnizar derecho expropiado, consolidado en planeamiento anterior, porque han llegado a convencer en sentencias (en base a valor de suelo por construcción real – estimado incorrecto) que un derecho a edificabilidad (consolidado en planeamiento vigente) es una expectativa, sin entender que, de ser EXPECTATIVA no tributaría valor de suelo por EDIFICABILIDAD PERMITIDA EN PLANEAMIENTO (en base a valor de suelo por construcción potencial – estimado correcto).(pendiente sentencia modo de reparto del valor de SUELO en parcela)
Creo que estamos intentando cargar al Tribunal Supremo con la responsabilidad que corresponde al legislador. Los planes urbanísticos tienen naturaleza normativa porque así lo establece la legislación. Determinan el contenido del derecho de propiedad del suelo, a través de una cadena de delegaciones que arranca de la constitución y termina en estos reglamentos aprobados por los ayuntamientos y refrendados por la comunidad autónoma, porque así resulta de nuestro modelo legal. Si requieren tantos informes, a veces pintorescos y a menudo redundantes, es porque los legisladores estatales y autonómicos así lo han querido. No podemos ahora pedir a los tribunales que remienden lo que requiere un cambio legislativo profundo
Por descontado que todos los comentarios son muy interesantes.
Ahora bien, como jurista, el debate que me interesa es si la omisión de semejantes trámites ha de determinar la nulidad del Plan o si, en cambio, cabe aquilatar su alcance de tal manera que quepa su ulterior subsanación. Dicho de otra manera: ese Plan, huérfano de tal o cual informe o estudio, ¿necesita DE VERDAD que se inicie su tramitación desde el inicio?¿se altera su esencia y su contenido si, a posteriori, resulta que se obtienen aquéllos en sentido favorable? ¿supondría ello una catástrofe para el concepto tradicional de la declaración de nulidad de pleno derecho?
Artículo para enmarcar. Escrito con enorme claridad expositiva, estructura narrativa secuenciada y terminación con final abierto y esperanzador.
Su parte inicial, que hace de presentación, refiere la importancia que tiene el planeamiento para el desarrollo ordenado de toda urbe (magnífica la ilustración gráfica que le sirve de sustento), destaca su peculiar naturaleza normativa y, por último, condensa su complejo y dilatado proceso genético (no sólo el jurídico formal sino el real -ese que viene mediatizado por la confluencia de múltiples factores, intervinientes e intereses de toda índole y pelaje-), el embarazo de riesgo que supone y su incierto resultado final.
Su parte central, que hace de nudo, presenta a la Sentencia del Tribunal Supremo de 14-02-2020 e informa que ésta, en aplicación de la doctrina tradicional que rige esta materia, considera que la falta de Informe o memoria de sostenibilidad económica es un vicio de nulidad radical y, por tanto, deja sin efecto el Plan (la representación gráfica incorporada a estos fines no puede ser más expresiva). Pero, ¿es ésta una solución real al problema?. O, más bien, un fallo que «falla», porque si bien termina el litigio, lejos de resolver, crea un nuevo y enorme problema. Porque: ¿se puede decir a alguien (el Plan actual), después de llevar varios años de vida, que, en realidad, siempre ha estado muerto y, por tanto, debe ser enterrado?; ¿se puede decir a alguien (el Plan precedente y, por definición, trasnochado), después llevar años fallecido y sepultado que, en realidad, solo estaba hibernando y ahora debe despertar y reincorporarse de inmediato a sus obligaciones?; ¿se puede permitir nuestra sociedad, y más en tiempos de crisis, este despilfarro inútil de tiempo, trabajo, dinero y -hasta de- salud mental?.
Su parte final, que hace de desenlace, propone dar una salida real -y no en falso- a esta historia de terror y ciencia ficción. Para ello escapa del dogmatismo, la ceguera y la estaticidad de la doctrina comentada (que de forma insensible e impertérrita desconoce y desatiende los efectos dañinos que ocasiona) y acude a la racionalidad, la proporcionalidad, el buen sentido, la contextualización debida del requisito, el conocimiento directo de la realidad (ya de por sí acelerada, tumultuosa y convulsa como para complicarla aún más) y los propios fundamentos del sistema (los principios de seguridad jurídica, eficacia y buena Administración). En este sentido, plantea medidas terapéuticas tales como relativizar la importancia del informe de sostenibilidad en función de contenido del Plan que se trate, considerar que se trata de un requisito subsanable y, por tanto, no determinante de nulidad radical (sino, a lo más, de anulabilidad), posibilitar que el defecto se subsane dentro del propio proceso y, finalmente, recordar que el carácter normativo de los Planes presenta particularidades que obligan a matizaciones y soluciones casuísticas y ponderadas caso por caso.
Aunque el final de esta historia esté pendiente de escribir, tras la lectura del artículo tenemos la esperanza de que deje de ser un final cerrado.
Si, se echa de menos que los tribunales ayuden un poquito, cuando pueden y quieren, como con los informes del caso comentado, que son papeles que duermen el sueño de los justos, ab initio. La triste descripción del estado del derecho urbanístico, por cierto materia en manos de arquitectos, técnicos y políticos, se queda corta.
Hace muchos años un antiguo jefe mío, con tres doctorados, uno en ingeniería, decía que si un promotor o propietario de terreno consiguiese desarrollar urbanistícamente el terreno era un hito equivalente a una medalla de oro olímpica. Lamentablemente se quedaba muy corto. Pero mucho. De un factor de más de 10, conservativamente hablando,en mi opinión.
Hoy en día los contenciosos son legión y pueden durar décadas. Además cada corporación municipal de nuevo signo político intenta cambiar el plan, pasados muy poquitos años. Cuando tras décadas de trabajo adquiere firmeza un plan urbanístico, ya han sacado uno nuevo. Es un sin vivir. Es una industria en sí misma para la Abogacía como con la «protección de datos», con el «blanqueo de capitales» (en roman paladino, control fiscal total), o con el por llegar «usar dinero efectivo» y no ser totalmente transparente al Estado.
Hay casos donde el ayuntamiento ha cambiado el sistema de actuación varias veces en pocos años; o donde a ciencia cierta se sabe que miembros de la junta de compensación jamás verán en vida la posibilidad de que sus parcelas puedan ser edificadas… mientras otros que edificaron a las bravas ahí siguen con sus casas y pidiendo a los otros que limpien la maleza de sus «solares».
Algunos recuerdan incluso positivamente. y les parece más justa y con más seguridad jurídica la ilegalidad de la Marbella de Gil o la tapada y contra-programada Estepona del PSOE
Y al final todo este clima ayuda para que el legislador autonómico se invente atajos huyendo de los procedimientos reglados de planeamiento, de los informes de sostenibilidad y ambientales y comprometiendo las competencias municipales en materia de planeamiento, como ocurre con la Ley 3/2016 de Galicia.
En el régimen de la ley del 56, parece ser que se podía aprobar un PP en apenas un año. Hoy … bueno mucho más… Pagar una vivienda costaba MENOS horas de trabajo. ¿podemos decir que el alza del coste de la vivienda en las grandes ciudades es culpa principal de la administración pública?
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Totalmente de acuerdo. Es un cataclismo: Sólo contando los municipios con más de 100.000 habitantes tienen anulados sus Planes Generales por falta de algún informe, estudio, memorias, concesión de recursos hídricos, informe de impacto de género (hasta 120 inofrmes sectoriales pueden exigirse). Lo parádojicamente más insostenible de estas anulaciones es el efecto de reviviscencia automática del planeamiento anterior que, amén de obsoleto e inadaptado a la realidad existente, tampoco dispone de esos esos esenciales y vitales aspectos que motivan la anulación plena. Sugiero, respetuosamente, que los Exmos. Sres. Magistradores del TS empiecen a plantearse el VALOR INTRÍNSECO SOCIO-ECONOMICO de elaborar un PGOU; es decir, sopesar el defecto respecto el conjunto, dado el tremendo impacto que, a todos los niveles, provoca la nulidad plena derivada de su naturelaza jurídica normativa y reglamentaria -de construcción jurisprudencial, no lo olvidemos- y, sobre todo, por el rigor en aplicar a rajatabla la teoría de la nulidades de las disposicines de carácter general a los Planes, a diferencia de lo que se hace con otros reglamentos. Al margen de que sea necesarios cambios legislastivos para adaptarse al derecho comparado alemán, italiano o francés en la materia, está en manos de los magistrados atemparar los efectos ex tunc de la nulidad absoluta al igual que, en su momento construyeron esa naturleza jurídca más allá de un acto general. Lo que está claro es que en un Plan General no todo es normativo y, desde luego, va más a allá de un mero reglamento, no sólo por el tiempo de elaboración y proyección futura o por la unión de esfuerzos muldiciplinares; sino por su impronta tanto en el territorio como sobre la población y tejido social de cada municipio afectado.