Lo contencioso-administrativo y el Plan de Choque del Consejo General del Poder Judicial

En línea con el plan de agilización de la actividad judicial que aprobará el Gobierno, según las previsiones de la disposición adicional décimo novena del Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias para hacer frente al COVID-19, el Consejo General del Poder Judicial (CGJPJ) ha aprobado un Primer Documento de Trabajo sobre Medidas Organizativas y Procesales para el Plan de Choque en la Administración de Justicia tras el estado de alarma. Además, el Consejo General de la Abogacía Española ha hecho público su Propuesta de Agilización procesal, junto al Consejo General de Procuradores de España que ha formulado su propia propia Propuesta

Me detendré en el plan promovido por el CGPJ. Hemos de valorar positivamente la decisión.

Primero, porque muestra que el Consejo General del Poder Judicial no está aletargado sino alerta para dar respuesta a la compleja situación.

Segundo, porque no ha precisado de impulso, requerimiento o invitación expresa alguna ni del Parlamento ni del Gobierno para adoptar tal medida, lo que responde a la lógica autonomía para el gobierno de los jueces y su sensibilidad hacia la problemática que se planteará.

Tercero, porque su contenido es altamente técnico, con criterios generales y particulares, e inserción de ficha ilustrativa de cada medida. O sea, método y racionalidad frente a improvisación y ocurrencias.

Cuarto, porque el calificativo de Primer Documento de Trabajo, evoca que habrá al menos un “Segundo” y que existirá un “Documento final o aprobado”, lo que revela la prudencia y deseo de mover ficha para brindar la necesaria participación en el mismo.

Se trata de un documento amplísimo (436 páginas) que contiene medidas generales y medidas para cada orden jurisdiccional.

Veamos el impacto en lo contencioso-administrativo del COVID-19 y alguna consideración adicional.

1.En primer lugar, el informe hace inventario de las distintas modalidades de litigios:

• En materia sancionadora (infracciones de las medidas de contención, entre otras).
• en materia contractual (la mayor parte de los contratos del sector público han quedado suspendidos, con un régimen específico de indemnización o reequilibrio que puede convertirse en foco de conflicto),
• en materia expropiatoria (se han producido un número importantísimo de medidas de requisa y adscripción de medios personales de terceros a los que se refiere el art. 120 LEF que generará conflictos en materia de valoración),
• en materia de responsabilidad patrimonial (también como consecuencia de las medidas),
• en materia de personal de las Administraciones Públicas (tanto por razón de las medidas adoptadas como las que posteriormente se adopten para remontar la situación generada por el COVID-19) o en materia tributaria y de ayudas del sector público (como consecuencia de la situación en la que quedarán particulares y empresas), entre otras muchas.

2. A continuación destacan dos medidas generales y coyunturales:

– Se habilitará plenamente el mes de agosto para la tramitación y resolución ordinaria de los procesos judiciales.

– Como era de prever se incrementará la adscripción de jueces en comisiones de servicio o jueces de apoyo en los órganos donde haga falta (art.261 bis LOPJ), así como planes de refuerzo.

3. A continuación se proponen las medidas concretas con vocación de estabilidad:

– Mejorar y ampliar el ámbito de aplicación de las técnicas del «pleito testigo» y la «extensión de efectos de la sentencia» para evitar la tramitación innecesaria de pleitos con resultado final incontrovertible.

– Mejorar y flexibilizar el procedimiento abreviado, y en particular excluir la vista (que es el trámite que suele dilatar su conclusión) allí donde no sea necesaria, así como permitir su rápida conclusión mediante el dictado de sentencias de viva voz que se documentarán con la grabación del juicio.

– Introducir medidas para la agilización del procedimiento y mejor aprovechamiento de los recursos en materia de: redistribución de competencia de los Juzgados Centrales de lo contenciosoadministrativo ; resolución de los recursos de apelación de manera unipersonal; supresión de tiempos muertos como consecuencia de la rehabilitación de plazos; mejora del control de las «desacumulaciones de recursos»; posibilitar la racionalización de los escritos de las partes para facilitar la labor de Juzgados y Tribunales; eliminación de trámites innecesarios en materia de medidas cautelares; facilitación de mecanismos de mediación intrajudicial en materia tributaria que contribuirá a liberar importantes cantidades retenidas en las cuentas de depósitos y consignaciones de los tribunales; entre otras.

Nada que objetar a tales medidas, que deberían aplicarse con generalidad, con o sin aluvión de recursos, con o sin crisis pues la tutela judicial efectiva sin dilaciones es un derecho fundamental permanente que no admite desfallecimiento.

4. Adicionalmente a lo anterior se proponen también dos medidas específicas transitorias, que agotarán su efecto con la desaparición de los efectos de las medidas del COVID-19, concretamente:

– En materia de «legitimación colectiva» de sindicatos y asociaciones para impugnar determinado tipo de resoluciones en materia de COVID19, que permitirá concentrar en un procedimiento lo que podría ser en contenido de centenares o miles de procedimientos.

– En materia de recursos contractuales, imponiendo la vía previa a través de los órganos administrativos de resolución de recursos especiales en materia de contratación previstos en la Ley de Contratos del Sector Público, que contribuirá a que un número muy importante de controversias se solucionen en la propia vía administrativa sin necesidad de llegar al contencioso-administrativo.

5. Ahora bien, hemos de señalar que tan ambiciosa  batería de medidas, en su mayor parte oportunas, requieren modificaciones sustanciales de pilares normativos del proceso, la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; la Ley 47/2003, de 16 de noviembre, General Presupuestaria; o la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica del Estado e Instituciones Públicas. Y allí donde hay modificaciones legislativas se requiere consenso, e intervención de interesados y dictámenes consultivos, y el resultado es impronosticable… sobre todo por las enmiendas de última hora, que suelen viajar bajo radar y sorprender.

6. Son ciertamente medidas bienvenidas, deseadas o útiles :

– La supresión de la posibilidad de subsanación hasta el día de la notificación de la resolución que declare la caducidad del trámite precluido, contemplada en el art.128.1 LJCA (Rehabilitación de plazos) produciría la agilización del proceso y el acortamiento de su duración.

– Limitar la posibilidad de solicitar que se complete el expediente exclusivamente a lo que tiene tal naturaleza, y debiendo hacerse en la demanda o contestación.

– En materia de costas, se contempla el desarrollo reglamentario “con criterios orientativos y flexibles, que podrán tomar en consideración la complejidad del asunto, la cuantía del mismo y otras circunstancias jurídico-procesales relevantes”. Me parece muy necesario y oportuno para poner fin a la inseguridad jurídica, y en línea con la reivindicación de este reglamento que enarbolé hace tiempo.

-La promoción de la mediación en lo contencioso-administrativo. Interesantísima la regulación propuesta modificando el art.77 LJCA: “«…previa ponderación de las circunstancias del pleito, el Juez o Tribunal podrá acordar que el mismo sea derivado a mediación, suspendiendo entretanto el proceso por un plazo máximo de dos meses, resultando en este caso obligatorio para las partes acudir a la mediación, sin perjuicio de que la misma termine o no con acuerdo. De no concluir con acuerdo, una vez constatado el fracaso de la mediación o transcurrido el plazo indicado, se reanudarán las actuaciones judiciales en el estado en que hubiesen quedado y seguirá el proceso por sus trámites correspondientes».

-También me resulta  práctica la elevación del umbral de apelación, pues en la actualidad, la summa gravaminis necesaria para interponer el recurso contencioso-administrativo es de 30.000 € y lo que se propone es pasarla a 60.000 €. Es cierto que el precio de esta medida es dejar sin segunda instancia a muchas sentencias dictadas por los Juzgados, pero también es cierto que en términos globales hace un favor ante el dato puramente estadístico de que solo se estima una de cada siete apelaciones.

7.  Me resulta original y llamativa la medida nº 1.5: «Limitación de la extensión de los escritos procesales, mediante la introducción de un precepto en las leyes procesales que así lo disponga, a semejanza de la limitación de los escritos en la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa para la interposición del recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Establecimiento de un protocolo sobre la forma y extensión de las resoluciones judiciales». La ficha precisa que «Por otro lado, esta medida ya fue introducida en la LJ en la reforma del año 2015, aunque solo para el recurso de casación ante el Tribunal Supremo. En definitiva, en lo que consiste es en establecer un formato común para homogeneizar las condiciones extrínsecas de los escritos procesales (estructura de los escritos, formato, paginación…) y su extensión, lo que es un elemento fundamental para coadyuvar a la mejor y más rápida resolución de los procedimientos, incentivando a las partes a suprimir aspectos superfluos y reiterativos innecesarios para la comprensión de sus planteamientos y que ocupan innecesariamente el tiempo de los tribunales».

No cuestiono la eficacia práctica de esta medida ( en términos de «economía personal» más que de «economía procesal»), pero me parece que la tutela judicial efectiva, o demostrar si se tiene razón o que no la tiene el demandante, no es cuestión de páginas ni de prosa sobria. Es cierto que existen escritos procesales plúmbeos y redundantes, y es verdad que todo se puede exponer de forma sintética, de igual modo que las sentencias pueden ser mayores o menores según estilo, prosa y dedicación del ponente.

Pero también creo que la extensión cuantitativa del derecho de defensa o demostrar la razón solo tiene los límites que inspire la razón e imaginación del abogado de buena fe; por eso creo que lo suyo no es aplicar un machetazo legal a la extensión de los escritos procesales sino realizar una modificación legal que incorpore como factor que puede excepcionalmente determinar la imposición de costas (o su imposición en grado máximo) algo así como la “apreciación judicial de manifiesta extensión inadecuada, abusiva e inútil, a la naturaleza y pretensiones del litigio”.

8. Por mi parte, propondría alguna medida adicional:

• Sería útil acabar con los pleitos en la fuente, esto es, proponiendo medidas que penalicen seriamente el silencio negativo, con una mayor vuelta de tuerca que propicie la respuesta expresa o ampliar mas afinadamente el silencio positivo. Ello debido al elevado número de litigios que se inician frente a desestimaciones presuntas y posteriormente vienen las demoras de la resolución expresa, o su estimación tardía, o sencillamente la paradoja de que el letrado público sostiene la desestimación presunta porque es su trabajo, pese a que los funcionarios gestores si tuviesen tiempo quizá lo habrían estimado.
• Tampoco estaría mal contemplar un trámite en los procedimientos abreviados, especialmente sancionadores, de responsabilidad patrimonial o personal, en que el juez pueda antes de la celebración de la vista oral, «llamar para consultas a las partes, cara a posible transacción» y singularmente precisando que «se presume que los letrados públicos están autorizados para transacciones previas o coetáneas a las vistas orales de los procedimientos abreviados siempre que la cuantía litigiosa a que se extienda el compromiso de la Administración no suponga para las arcas públicas un perjuicio superior a 1000 euros». Ello supondría evitar de un plumazo infinidad de litigios.
• Propondría que en materia de prueba, las demandas que excedan de determinada cuantía y que versen sobre expropiación forzosa o responsabilidad patrimonial, deberían ir acompañadas necesariamente de pericia de parte, o con remisión a la que parte presentó en vía administrativa, so pena de inadmisión. Con ello se evitarían las numerosas demandas a ciegas o débiles.
• Asimismo, sería oportuno modificar el régimen de costas en lo contencioso-administrativo, no para disuadir al particular, sino para disuadirá la Administración torpe, sencillamente con un precepto del siguiente tenor: “ El Juez o Tribunal podrá elevar las costas impuestas a la Administración del duplo al quíntuple cuando aprecie ostensible temeridad, mala fe o contravención de los principios elementales de buena administración”.

9. En todo caso, no está de más tener presente que la vía contencioso-administrativa es la segunda oportunidad tras ofrecer el potencial demandante a la Administración que de respuesta a sus plegarias (reconocimiento de derechos, invalidez de actuaciones, etcétera). La Administración maneja la esclusa del torrente de agua que fluye por el canal de la justicia administrativa.

Por eso, el propio legislador y el ejecutivo tienen la posibilidad de aligerar la carga judicial contencioso-administrativa. Más seriedad, más rigor, menos silencio, más empatía con el ciudadano, y habrá menos litigios. De hecho, ya apunté que allí donde hay procedimientos judiciales masivos hay una desidia del legislador o impericia administrativa. Por tanto,  administrando mejor se consigue una justicia más rápida, dedicada y útil ( no es lo mismo resolver contiendas jurídicas serias,  que desatascar parálisis administrativas o darle consejos a golpe de sentencia, o devolver a la Administración la oportunidad de motivar o subsanar un trámite… a ver si acierta).

En fin, esperemos al segundo documento de trabajo.

Para aligerar la digestión de este post tan denso, aquí va una visión relajada de la Justicia en dos minutos, para mover una sonrisa… porque esto del confinamiento desata mi creatividad y reclama humor…