Sanciones tácitas por pago voluntario con rebaja

Para alegría de trabajos académicos, estrategias de abogados y pasto de jurisprudencia, las leyes administrativas muchas veces se ofrecen crípticas, ambiguas o incompletas.

Viene al caso, para comentar un instituto jurídico sobre el que tengo opinión fundada pero no la plena certeza, y me apetece traerlo al debate.

Se trata de la terminación del procedimiento sancionador por conformidad anticipada y pago rebajado contemplada en el art.85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común. Una generalización de la técnica de la conformidad con la propuesta de la Administración a cambio de mitigar las responsabilidades, avalada constitucionalmente en el ámbito tributario donde reinan corleónicas «propuestas que no podrás rechazar» (la STC 76/1990: « la Ley no obliga al contribuyente a prestar su conformidad, ni impide tampoco que, una vez prestada ésta, se puedan ejercitar las acciones de impugnación. Pero es lógico, aunque la Ley no lo diga, que si se impugna la liquidación y la correspondiente multa, en cuya determinación se ha tenido en cuenta por la Administración la conformidad a la propuesta de liquidación de la deuda tributaria, deje entonces de operar ese criterio y su efecto de disminución de la cuantía. Mantener la conformidad es, pues, una facultad -no una obligación, ni siquiera un deber- para conservar el beneficio de su consideración como un elemento más en la graduación in melius de la cuantía de la sanción pecuniaria»).

 Pero ahora quería centrarme en una cuestión simple pero de alto interés técnico y pragmático: ¿Si se termina ese procedimiento con el pago de conformidad, debe existir resolución sancionadora o puede aceptarse un procedimiento sancionador que se ultima con un pago sin resolución sancionadora?.

Caben tres respuestas:

• No, porque si el pago voluntario implica “la terminación del procedimiento” ya no cabe resolución sancionadora final.
• Sí, porque supone el acatamiento de una sanción menor y por eso debe existir resolución sancionadora final ajustada al descuento prometido.
• Sí y  No, porque puede sostenerse que debe existir una Resolución final que declare terminado el procedimiento y que cite o refleje con parquedad la sanción ajustada al descuento.

Pero leamos y releamos el precepto legal, que es el punto de partida de todo intérprete jurídico:

2.Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción. 3.En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.”

Hemos de subrayar que la normativa de tráfico (pionera en la medida, junto con la normativa de transportes) no plantea dudas cuando señala que se producirá: «La terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago” (art.94.1 c, Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico). En la misma línea, el art. 54 de la L.O. 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana, y otras leyes sectoriales, estatales o autonómicas (p.ej. Ley 13/2002 de Turismo de Catalunya).

En cambio, ni el art.85 de la Ley 39/2015 ni la mayoría de las leyes sectoriales incluyen ese inciso aclaratorio (“sin necesidad de resolución expresa”) lo  que abre paso a dos versiones interpretativas. O bien se aplica una forzada analogía y se considera innecesaria la resolución expresa. O bien se rechaza la analogía y se aplica la interpretación literal, por lo que al no incluir esa excepción, sería necesaria una resolución sancionadora.

Llegados a este punto, expondré mi personal interpretación, aunque son admisibles otras interpretaciones razonables en sentido contrario.

Desde mi punto de vista, salvo los citados supuestos de excepcional exclusión por Ley formal, será necesario que exista una resolución expresa que declare que se ha producido esa terminación del procedimiento por pago de conformidad y que precise la rebaja aplicada. Las razones de esta postura serían:

• Es absurdo que exista un pago sin justa causa, ya que la única justa causa legítima para un pago a favor de la administración ha de ser un negocio jurídico, un tributo o una sanción pero nunca una mera actividad administrativa de trámite avanzado y cuya naturaleza es de mera propuesta. Si no existe sanción final…¿por qué se paga?, ¿se paga por una sospecha?, ¿ es el precio de enterrar un procedimiento?.
• No puede confundirse la fase de instrucción con la fase de resolución. Un procedimiento no terminado, por elemental definición, no encierra voluntad administrativa perfeccionada alguna.
• El expedientado tiene derecho a conocer la razón del reproche administrativo, la infracción que se le achacaba y la sanción final con precisión, para su garantía (reincidencia, antecedentes, bis in ídem,etcétera).
• La regulación general del procedimiento administrativo impone esa resolución final: el art.21.1 Ley 39/2015 dispone: “1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.” El art.88.1. Ley 39/2015 advierte:” 1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo”. Y el art.90, relativo a los procedimientos sancionadoras, contempla una resolución sancionadora expresa, íntegra y congruente, sin excepción.

En suma, considero que el derecho sancionador es el reino de la seguridad jurídica,  congruencia y transparencia, donde no valen atajos ni componendas prácticas que priven del derecho a conocer la sanción que se acata y paga en sus términos. No puede aceptarse que exista una sanción invisible ni tampoco una sanción tácita, por lo que en estos casos debería existir una sanción final y fijar su concreta y rebajada extensión (aunque sea una simple operación aritmética pero que al menos indique la existencia de tal sanción en la resolución que declara la terminación. ¿ O acaso si se impugna la terminación tácita no se está impugnando una sanción impuesta y pagada?.

Quizá nos ayude una pregunta a aclararnos la cuestión. En esos casos de terminación por pago anticipado ¿que certificaría la Administración si se le solicita «certificado de si el solicitante ha sido o no sancionado y si está pagada la sanción». Nada de rodeos estilo » certifico que se terminó el procedimiento por pago voluntario». O la sanción existió o no existió. No es el gato de gato de Schrödinger, que está vivo y muerto a la vez, o íntegro y rebajado.