Si hace unos días comentábamos que no se reconocía la acción pública en materia de contratación y concesiones administrativas, la reciente Sentencia de la Sala Tercera de 23 de diciembre de 2019 (rec. 386/2019), en la misma línea restrictiva, precisa que tampoco existe acción pública cuando se trata de defender la legalidad presupuestaria.
Con ello, el reino de la legalidad presupuestaria queda dentro de los controles internos de la administración y se circunscribe a informes, reparos, memorias y la titánica labor de interventores, auditores y órganos de control de cuentas, pero dejando fuera del control de la jurisdicción contencioso-administrativa las ilegalidades presupuestarias que pudieran detectar o sufrir el común de los ciudadanos, salvo los excepcionales casos que afecten directamente en su interés a algún particular (p. ej. contratista que solicita la nulidad de contrato licitado sin consignación presupuestaria suficiente), o cuando medie trifulca o litigio entre administraciones públicas.
Así, de forma tajante esta sentencia dice, en lo que aquí interesa (al hilo de impugnar la aplicación del Fondo de Contingencia presupuestaria y un suplemento de crédito adoptado por el Consejo de Ministros), que por mucha amplitud que quiera otorgarse al concepto de legitimación, no se reconoce a una oenegé sin ánimo de lucro para cuestionar la legalidad presupuestaria de una actuación, pues el concepto de:
«interés legítimo» al que se refiere el artículo 24 de la Constitución , como presupuesto para obtener la tutela judicial efectiva, no debe ser tanta como para que se confunda con el mero interés por la legalidad; como es este caso en el que se razona en la demanda sobre la nulidad del Fondo por no haber respetado los principios y criterios que rigen en el ámbito presupuestario y la voluntad del Parlamento en esta aspecto ya que, salvo en supuesto expresamente previsto por la ley en determinados sectores del ordenamiento jurídico, la acción pública no está reconocida en el sistema procesal contencioso-administrativo, ni viene impuesta por el artículo 23.1 de la Constitución , al referirse este artículo a la participación política en asuntos públicos.
Y rechaza igualmente la legitimación de un ciudadano en su condición de contribuyente pues:
en su condición de «contribuyente» y en su interés en que el Fondo se ajuste al principio de excepcionalidad y a los artículos 50 y ss de la LGP , pues eso sería tanto como reconocer un mero interés en la legalidad, que ya hemos dicho, no se reconoce en este ámbito. Entender lo contrario sería propiciar una acción pública no prevista en el ordenamiento jurídico, ni en ninguno de los preceptos invocados por el recurrente para impugnar la actuación del Consejo de Ministros con sustento en la quiebra de las previsiones de la Ley General presupuestaria.
No es nada nuevo bajo el sol que se niegue esa legitimación en defensa de la legalidad presupuestaria. Aunque no lo dice la sentencia, es cierto que existiendo una fronda inmensa de normas de control presupuestario, se desorbitarían las impugnaciones de infinidad de decisiones económicas de las administraciones públicas, pretextando la legitimación por supuestas deficiencias de legalidad presupuestaria. Una vez abierto el melón de la legitimación presupuestaria, posiblemente se haría uso político, malicioso o abusivo de esta legitimación para poder plantear medidas cautelares o paralizar procedimientos de gestión.
Por tanto, queda alzado el muro de la legitimación en el frente correspondiente al ámbito de la legalidad presupuestaria.
Ahora bien, nuevamente se imponen algunas reflexiones.
La primera, relativa a que para evitar los abusos de legitimación están otros mecanismos jurídicos:
- El considerar que existe interés pero no “legítimo”, con la consiguiente inadmisión.
- El instituto del abuso de derecho.
- La enérgica imposición de costas en caso de desestimación
La segunda, porque cortar por lo sano, y cerrar el paso a toda impugnación de atrocidades presupuestarias resulta llamativo cundo la Constitución se ha preocupado de fijar principios presupuestarios y financieros generales (“Todos contribuirán a las cargas públicas”, etcétera), y cuando el legislador ha castigado como nulos de pleno derecho los gastos con ausencia de crédito presupuestario (art. 46 Ley General Presupuestaria) lo que revela la gravedad de tales cuestiones, e incluso se reconoce la acción pública para denunciar el alcance en los caudales públicos (art. 46.3 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas).
En suma, en tiempos en que se ha revalorizado el control presupuestario y la transparencia, quizá es hora de impulsar el debate hacia el reconocimiento de acción pública en materia de gasto público, para su expreso reconocimiento legislativo, con las necesarias garantías en línea con autorizadas voces, y como no, con lo que se percibe como un clamor social.
En la entrada de anteayer, sobre la imposibilidad de acción pública en materia de contratación administrativa, había comentarios sobre si esta no podría ser usada en abuso de derecho y con fines espurios. Cuestión que algunos no nos hicimos, de bastante importancia, y a la que hoy responde el autor con sus reflexiones sobre la forma de frenarlos. El debate está servido.
Como gestores diligentes (que tratamos de ser) no nos es agradable la idea de que el adversario político de la institución en la que trabajamos, u organizaciones que tengan tiempo y dinero, puedan intentar tirar por tierra nuestro trabajo sin tener la razón. Como gestores egoístas (que también somos, un poquito) preferimos tener a menos legitimados posibles que enfrentar, no a toda la ciudadanía, porque a veces cometemos errores.
Ahora bien, antes que gestores somos ciudadanos, y como ciudadanos la legalidad presupuestaria nos compete a todos. Euro que va a ilegalmente a una partida en la que no tengo interés legítimo es euro que podría (o incluso debería) haber ido a otra partida en la que sí tengo interés legítimo. Por tanto, cada euro debe ser fiscalizable por toda la ciudadanía, poniendo la justicia administrativa de su parte, como afirma el autor, con un dique de contención serio a los abusos de legitimación.
Buen artículo, gracias.
¿Recordáis Marbella, de 1991 a 2007?: Lo primero fue dar vacaciones obligatorias al Secretario municipal (recurrió y ganó años después, pero tuvo que irse a los pocos meses de que Gil lo amenazara). Luego fue crear «empleo público» para afiliados y simpatizantes sin consignación presupuestaria ni procesos selectivos. Policía a medida y conflictiva. Modificar PGOU e incumplirlo por sistema, malvender patrimonio municipal, licencias ilegales, excesos de plantas. Gasto desenfrenado en chiringuitos administrativos, en fiestas, eventos, pan y circo. Infinidad de pleitos penales y contenciosos. Jueces acosados. Policía tolerante. Gobiernos consentidores. Oposición municipal que denunciaba corruptelas y que luego acabó en la cárcel o fugitiva.
Ante tal éxito, el modelo se extendió por toda la costa del Sol. Cientos y cientos de enchufados convertidos en funcionarios de por vida, aunque el GIL desapareciera. Esas personas son las que hoy informan y proponen resoluciones, colaboran con los Secretarios e Interventores, son gratificados como probos funcionarios.
El peligro del populismo acecha. No hay populismos buenos.
No se combate la ilegalidad eliminando la acción pública. Debería estar reconocida ex lege, al menos, en cuestión de gastos, materias de personal, presupuestos, patrimonio, concesiones y contratas. No se puede confiar sólo en la fiscalización técnica y política. Es fácil tapar bocas con buenas retribuciones, y es muy fácil destrozar y domesticar a concejales de oposición si no tienen convicciones y sobre todo vías de actuación jurisdiccional.
Siempre habrá algún ciudadano ingenuo que, efectivamente, acuda al juzgado en defensa de la legalidad (sin ánimo de lucrarse o de mera querulancia). No creo que haya malo en ello, sobre todo cuando no van la Fiscalía, los Habilitados, los Subdelegados del Gobierno, Defensores del Pueblo, etc.