Una importante sentencia casacional se ha dictado sobre el alcance de la prerrogativa de la autotutela ejecutiva de las administraciones públicas (apremio), cuando se ejerce frente a otra Administración pública y ésta se resiste a que sean embargadas sus cuentas bancarias.
En el caso planteado, el Ayuntamiento de Murcia dictó diligencias de embargo de cuentas de la Comunidad Autónoma de Murcia para cobrar el IBI, multas de tráfico y tasas de basuras.
En concreto, se admitió la siguiente cuestión casacional:
si una entidad local puede dictar diligencia de embargo, tras el correspondiente procedimiento ejecutivo, respecto del dinero de la/s cuenta/s corriente/s de otra Administración Pública (Comunidad Autónoma) con el fin de cobrarse las deudas tributarias que esta mantiene con el Ayuntamiento; o, si, por el contrario, el dinero depositado en la cuenta bancaria de una Administración Pública goza de la prerrogativa de inembargabilidad».
El precepto clave es el artículo 23.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, al establecer que «ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines diversos, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general».
Esta reciente sentencia, de 20 de enero de 2023 (rec.2526/2020) tras una amplia exposición de antecedentes jurisprudenciales y normas concordantes, acomete la cuestión de fondo. Veamos.
Me agrada especialmente esta reflexión de entrada y que evidencia lo absurdo de estos pleitos entre Administraciones Públicas:
En el caso que nos ocupa no se denuncian como comprometidos tales mandatos constitucionales siendo el contexto, evidentemente, diferente, dado que aquí, estamos en presencia de dos Administraciones Públicas que contienden judicialmente, pese a las elementales exigencias de los principios de cooperación y coordinación a los que se someten -o deberían someterse- y pese a que el ordenamiento jurídico pone a su disposición cauces específicos para resolver eventuales controversias en orden a materializar el cobro de las deudas tributarias.”
A continuación, precisa que el caso a resolver está fuera del ámbito del derecho a tutela judicial efectiva derivado de ejecución de sentencia, campo donde prima la tutela judicial efectiva y donde para cobrar el débito judicial se debilita el escudo de inembargabilidad de cuentas bancarias (STC 228/1998). Ahora estamos ante el supuesto de confrontación entre Administraciones, una que quiere cobrar expeditivamente de otra que no paga.
Luego, pese a la espesa fronda expositiva de la sentencia, llega la ratio decidendi :
La propia dimensión constitucional de una Administración moderna, concebida como un instrumento prestacional, de garantía de unos servicios públicos que podrían verse comprometidos o amenazados de admitirse, indiscriminadamente, la embargabilidad de sus fondos o recursos financieros, sustentan la posición mantenida en esta sentencia.
Y es que, más allá de si el dinero embargado se encontraba o no afecto a una utilidad pública específica, como pone de manifiesto la Comunidad autónoma en su escrito de oposición, difícilmente cabe considerar que las cuentas bancarias que integran el Tesoro Público no estén afectas al servicio público y, por lo tanto, sean inembargables. La propia sentencia del Tribunal Constitucional núm. 166/1998 , así lo viene a afirmar al sostener que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general. Incluso, el concepto de caja única, como expresión del principio de desafectación de recursos, desde la perspectiva de contravalor que representa el dinero, no empaña su funcionalidad para satisfacer, en todo caso, el interés general, es decir, una finalidad o utilidad pública”.
Razonado queda. Otra cosa es que sea convincente para todos.
A mi modesto juicio – posiblemente superficial y errado- existía un argumento contundente y convincente que enarbolada el Ayuntamiento demandante, que era éste:
con el dinero embargado, se va a atender servicios o funciones públicas del Ayuntamiento, con lo que estaríamos ante la misma afectación a servicios o funciones públicas, solo que cambiando el titular y el destino; es decir, ante una mutación subjetiva y objetiva del «asimilable» dominio público (dinero) perfectamente admisible conforme a la doctrina de las «mutaciones interadministrativas», en las que se produce un cambio del titular público y del fin afectado pero permanece tal afectación a un servicio o función también públicos”
Con mi curiosidad desatada para ver como salva este argumento la sentencia de la sala tercera, leo esto:
Rechazamos el argumento del Ayuntamiento de que, con el dinero embargado, se va a atender también servicios o funciones públicas del Ayuntamiento, lo que, en su opinión, comportaría solo una mutación del titular público y del fin afectado, permaneciendo la afectación a un servicio o función también públicos pues, evidentemente, el contexto de esta ejecución forzosa es ajeno a un eventual escenario de mutaciones interadministrativas. El interés público al que sirve el dinero lo define la Administración titular del mismo y no otra distinta”.
Caramba. Ni mis queridos vecinos gallegos lo hubieran dicho mejor. Hemos quedado que el dinero o fondos públicos están afectos a finalidad general: la única diferencia es que una administración- el Ayuntamiento- tiene el crédito y la otra – la Comunidad Autónoma – la deuda mientras retiene el dinero. No hace falta aludir a “mutaciones interadministrativas” ni otros ingeniosos Macguffin, para comprender que si la Comunidad Autónoma devuelve el dinero no puede emplearlo para fines generales, y que si el Ayuntamiento no lo cobra, tampoco podrá aplicarlo a sus fines generales.
Sé que es inútil, pero lege ferenda, creo que hubiera sido infinitamente más atinado y equitativo, razonar del siguiente modo: Primero, si existen dos administraciones públicas ninguna debe tener a priori, primacía ejecutiva o de resistencia sobre la otra; tan respetable y constitucionalmente legítimo y protegido es el interés general que sirve la Comunidad Autónoma como el Ayuntamiento; segundo, cada caso concreto debe partir de que “la afectación al interés general de los fondos públicos se presumirá cuando la administración deudora acredite su vinculación directa o indirecta a gastos concretos”. ¿O acaso ninguna administración tiene “ahorro” o superávit sin específica aplicación presupuestaria?, ¿ninguna administración tiene ingresos extrapresupuestarios con los que no contaba?,¿puede aceptarse que un ingreso de tributo – tasa basuras, multa, como en el caso- se cobre ejecutivamente a un particular y no a otra administración sencillamente porque lo tiene en una cuenta bancaria, aunque no tenga previsto usarlo para nada en concreto?
Sin embargo, debemos quedamos con la doctrina casacional. O sea, salvo que la Administración pública tenga los fondos públicos bajo el colchón, al estar en una cuenta bancaria se presume “iuris et de iure”(ojo) que “satisface el interés general, es decir, una finalidad o utilidad pública”. O sea, se ha resucitado en buena medida la inembargabilidad de los bienes públicos, pues basta que un bien ocioso o no afecto a nada público – en principio “embargable” – se venda e ingrese el dinero en una cuenta bancaria de titularidad pública, para que automáticamente quede blindado frente al afán recaudatorio de otras Administraciones.
Algo me dice que algunos Ayuntamientos, en legítima defensa, dejarán de pagar lo que deban a otras Administraciones, aunque claro, en estos casos sufrirán la aplicación de la compensación de deudas entre administraciones y entes públicos (art.57 del Reglamento General de Recaudación), de manera que se cobrarán expeditivamente las deudas que tenga el Ayuntamiento con la Comunidad Autónoma mediante el recorte de los créditos de ésta frente a aquél (por ejemplo, las subvenciones).En esos casos, la iniciación del procedimiento de compensación sustituye a la iniciación del procedimiento de apremio (STS de 28 de septiembre de 2021, rec.782/2020).
En definitiva, en la práctica, en caso de pretensión de cobro de un modesto Ayuntamiento (con las arcas vacías) frente a la Comunidad Autónoma (con las arcas repletas), podría decirse que lo de David venciendo a Goliat es una fabulita bíblica de consuelo.
Querido Jose Ramón, mas que una sentencia hoy nos diseccionas un trabalenguas, o un laberinto o algo. Esta es la típica Sentencia en que las partes lo tenían mas claro antes que después del pronunciamiento porque incluso la administración vencedora sabe que ha ganado pero no sabe por qué. Pero para estos casos y para enredar estamos los abogados y como quiera que esta Sentencia abre una trocha para los impagos, se me ocurre que aprovechando el inicio de la Sentencia (… fuera del ámbito del derecho a tutela judicial efectiva derivado de ejecución de sentencia…) las pequeñas administraciones llevarán a juicio a las grandes y sentencia en mano debilitarán el escudo de la inembargabilidad. ¡A grandes males desproporcionados remedios!
La sentencia supone una clara derrota de la prerrogativa de autotutela ejecutiva de cualquier Admon. Pública frente a otra y entraña una clara incitación a la litigiosidad entre Administraciones, pues deja el mensaje de que es más seguro acudir a la vía judicial para hacer efectivo -aún con dificultad y demora- el -indiscutido- crédito. Lo que provoca una tremenda vía de agua en el sistema que debe ser sellada con urgencia.
Como posible solución se me ocurre «lege ferenda» que en estos casos se incluya en la propia providencia de apremio la siguiente admonición y requerimiento a la Admon. deudora: para el caso de que no proceda al pago dentro del plazo conferido se le requiere para que realice manifestación relacionada de bienes y derechos suficientes -desafectos al servicio público o a la función pública- para cubrir la deuda, con apercibimiento de sanciones al responsable caso de que no presente la relación, excluya bienes propios susceptibles de embargo o no desvele las cargas y gravámenes que sobre ellos pesaren.
De esta forma: 1) se harían efectivos los principios de buena fe, lealtad institucional, colaboración, coordinación y responsabilidad que rigen las relaciones entre Administraciones Públicas (arts. 140 y cc., 3.1 d, f y k, todos, de la Ley 40/2015); 2) la ulterior Diligencia de Embargo tendría como posible objeto a esos bienes (al margen de cualesquiera que pudiera conocer la Administración apremiante) quedando evitadas de raíz cualesquiera discusiones sobre su inembargabilidad; 3) se disuadiría a la deudora del incumplimiento pues su responsable podría ser sancionado.
Como resultado saldría garantizada la autotutela ejecutiva de la Administración Pública acreedora y reforzada la seguridad y eficacia del sistema, quedando la vía judicial relegada a los casos de conflictividad de la deuda y casos extremos problemáticos.