La reciente sentencia de la sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 2023 (rec. 3303/2022) sale al paso de la impugnación de la autorización para repotenciación de un parque eólico ya existente en Galicia.
La Sala gallega laboriosamente había rechazado una decena de motivos impugnatorios, pero estimó el recurso al acoger dos motivos de anulación atinentes ambos a la defectuosa realización del trámite de información pública en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinario seguido antes de dictarse la resolución autorizatoria del proyecto, por dos razones sustanciales: a) la indebida reducción a la mitad del plazo de alegaciones (de 30 a 15 días) y b) por entender que los informes sectoriales debieron recabarse antes de someterse el proyecto y el estudio ambiental al trámite de información pública.
Son dos cuestiones de máximo interés y cuya interpretación va mas allá del caso gallego y tiene proyección sobre la generalidad de proyectos de impacto ambiental.
Veamos esta importante sentencia.
PRIMERA CUESTIÓN. ¿Deben los informes sectoriales incorporarse al expediente antes de la información pública o cabe aportarlos después?
Se trata, por tanto, de examinar si, efectivamente, tanto la regulación comunitaria como la legislación interna sobre la evaluación ambiental de proyectos y, más precisamente, sobre la evaluación de impacto ambiental ordinaria, que es la que aquí se ha seguido, imponen que los informes sectoriales sean recabados antes de iniciarse el trámite de información pública, esto es, que el trámite de consultas a las autoridades en el que tales informes se solicitan sea realizado con anterioridad al trámite de información pública por ser condición necesaria para que la participación del público en esa fase temprana del procedimiento de toma de decisiones medioambientales, cuando están abiertas todas las opciones, pueda considerarse real y efectiva, como exige la normativa indicada”.
La Sala tercera argumenta, tras examinar las Directivas comunitarias y la Ley 27/2006, de 18 de julio sobre derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente:
el precepto no impone expresamente que el trámite de consultas a las autoridades se efectúe necesariamente antes del trámite de información pública para incluir en él la información que de aquéllas se obtenga. El procedimiento debe permitir la participación del público en una fase temprana, cuando estén abiertas todas las opciones, y esta participación ha de ser real y efectiva, pero la directiva no impone exactamente el momento en el que ha de realizarse la información pública ni que deba forzosamente realizarse después de las consultas a las autoridades. Debe tenerse en cuenta que la directiva se limita a establecer los principios y disposiciones fundamentales de los procedimientos de evaluación ambiental de proyectos, sin imponer al detalle los trámites concretos, para permitir distintos desarrollos por parte de los Estados miembros.” (…) la LEA, al regular los trámites que han de realizarse en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria de proyectos, tampoco impone expresamente que el trámite de consulta a las autoridades haya de realizarse necesariamente antes del trámite de información pública. Ambos trámites se configuran como trámites previos al inicio del procedimiento ambiental propiamente dicho y deben realizarse en una fase temprana del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto, pero la LEA no precisa su momento exacto de realización ni su ensamblaje mutuo, más allá de esa referencia a la «simultaneidad» que se contiene en el art. 37 que no parece aludir precisamente a una realización previa.
Por tanto la sentencia concluye:
Y para ello, y acercándonos ya a la respuesta a la cuestión que nos plantea el auto de admisión, ni la directiva ni la LEA imponen, como requisito formal de obligado cumplimiento, que antes de la información pública deba realizarse el trámite de consultas a las autoridades, sin que ello excluya, desde la perspectiva funcional que subyace a la normativa analizada cuya finalidad última es dotar de efectividad a la evaluación ambiental, que las particularidades que puedan concurrir reclame la puesta a disposición del público de alguna información que haya debido ser recabada previamente de las Administraciones afectadas por el proyecto, por demandarlo, en las circunstancias del caso, la efectividad de su participación.
La conclusión alcanzada no permite, por tanto, que pueda declararse la invalidez del trámite de información pública por el incumplimiento de un requisito formal de previa realización del trámite de consulta a las Administraciones afectadas por el proyecto, no establecido como tal ni en la directiva ni en la LE.
SEGUNDA CUESTIÓN.- ¿Admite el plazo legalmente previsto de información pública su reducción para acelerar la tramitación?
La Sala gallega consideró que no podía reducirse el plazo de información pública de treinta días a quince por impedirlo, de un lado, la LEA, cuyo art. 36.1 fija para ello un plazo no inferior a 30 días hábiles y, por otro, el art. 6.7 de la Directiva 2011/92, sobre plazo mínimo de consulta al interesado.
Sin embargo, la Sala tercera examina la normativa y no lo comparte pues:
El trámite al que se refiere la sentencia recurrida es el trámite de información pública, es decir, de información al «público», no al «público interesado» o «personas interesadas». Y en cuanto al plazo para informar al «público», la Directiva 2011/92/UE, en la redacción dada por la Directiva 2014/52/UE, en su art. 6.6, se limita a decir que «Se establecerán plazos razonables para las distintas fases, que concedan tiempo suficiente para: a) informar […] al público».
En ningún momento explica la sentencia que el plazo reducido, de treinta a quince días, del trámite de información pública sea o haya sido insuficiente por haber impedido u obstaculizado al público la presentación de alegaciones ni que tal reducción pudiera calificarse, por ello, de irrazonable.
E insiste en que:
La participación del «público» y la de las «personas interesadas» son dos formas de participación de la sociedad en la evaluación ambiental que no son exactamente coincidentes. La información pública es una modalidad de participación ciudadana en la que el público interviene sin necesidad de justificar la condición de interesado, como simple miembro de la comunidad, al ser el medio ambiente un bien de interés colectivo cuya protección a todos incumbe, no sólo a los poderes públicos. En cambio, la participación de las «personas interesadas» -en palabras de la LEA- o «público interesado» -en palabras de la Directiva- responde a la protección de un interés o circulo de intereses más específico que abarca a quienes se consideran interesados en el procedimiento administrativo y a las organizaciones ambientales, interés, individual o colectivo, que ha de justificarse.”
Por tanto, una cosa es el plazo de información a sujetos interesados que no admite reducción y otro el plazo de información al público en general, que admite su reducción siempre que el plazo sea “razonable”, lo que permite elasticidad en su consideración.
Y con ello, acudiendo al caso concreto, la sala tercera fija doctrina casacional, revoca la sentencia y desestima el recurso de instancia confirmando el acto administrativo que autorizó la instalación.
Y colorín colorado, este cuento NO se ha acabado.
P.D. No deja de maravillarme el derecho administrativo, capaz de jugar con tales sutilezas de plazos de informaciones públicas que, pese a que quienes están realmente interesados siempre se enteran a tiempo, y que en manos de hábiles abogados son capaces de derribar materialmente el proyecto o plan concernido.
E igualmente me asombra que, con la cantidad de normas estatales, autonómicas y europeas concurrentes, y con la jurisprudencia que ha recaído, que todavía queden flecos como éste para resolver. Desde luego que el derecho administrativo es cosa de magia… o papiroflexia. Y sin embargo, como Galileo Galilei, «se mueve». O quizá del derecho administrativo, que tantas horas de mi vida ha consumido, podría decir aquello de la canción de Concha Piquer:
Eres mi vía y mi muerte,
te lo juro, compañero,
no debía de quererte,
no debía de quererte
y sin embargo te quiero.
15 días no es un plazo «razonable» para analizar un estudio de impacto ambiental y formular a alegaciones. De hecho, 30 días ya se quedan cortos; son documentos muy complejos y normalmente muy extensos. Creo que la Sala no ha visto muchos estudios de impacto ambiental, y mucho menos le ha tocado leerselos y analizarlos en detalle. Espero que desde Europa haya ocasión de corregirles.
EN EL MISMO SENTIDO Recomendación general del Ararteko 12/2011, de 28 de diciembre.
Democracia y participación ciudadana. En especial, la participación en los procesos medioambientales.
VI. Recomendaciones
• El Gobierno Vasco –partiendo de la legislación básica estatal– debe proponer una ley que regule la participación ciudadana en los asuntos públicos. Esa norma deberá fijar un marco jurídico propio y regular el derecho de las personas de forma individual, o a través de organizaciones, a participar conforme a los principios incluidos en esta recomendación y derivados del Convenio de Aarhus. En relación con el medio ambiente también resulta prioritario adecuar la Ley 3/1998, de 27 de mayo, General de Medio Ambiente.
• Ordenanzas municipales. Los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma del País Vasco deberán promover la aprobación de reglamentos que regulen la participación ciudadana, en especial, la medioambiental. Para ello tanto el Gobierno Vasco, como las Diputaciones Forales y la Asociación de Municipios Vascos Eudel promoverán la asistencia técnica necesaria y la redacción de ordenanzas tipo.
• Las administraciones públicas vascas deberán dotarse de los medios suficientes para cumplir con las obligaciones derivadas de esta legislación. En especial, las administraciones locales deben hacer los esfuerzos necesarios para establecer un servicio o persona responsable en la participación en los procesos decisorios. Esta asistencia puede realizarse de manera previa mediante la educación ambiental dirigida a los ciudadanos, a los técnicos responsables de la tramitación de estos procedimientos y a las autoridades encargadas de tomar las decisiones.
• Es necesario que las administraciones públicas propicien mecanismos de participación para la gestión de conflictos derivados del funcionamiento de actividades que implican afecciones al medio ambiente en los que estén representados los ciudadanos y las asociaciones interesadas. En estos foros es fundamental mantener un constante acceso a toda la información disponible y establecer cauces de comunicación entre las distintas partes. Asimismo los procesos de participación son válidos para conseguir una adecuada gestión de otros conflictos generados por actividades de escasa incidencia medioambiental pero con una amplia repercusión social.
• En relación con los procesos de participación existentes consideramos que las administraciones concernidas deben poner los medios y la voluntad política suficiente para cumplir con unos estándares básicas de calidad para la participación en asuntos ambientales basados en los siguientes planteamientos:
Las autoridades y funcionarios deben propiciar un trato de mutuo respeto a la ciudadanía en los procesos participativos y, en especial, con las asociaciones constituidas en defensa de los intereses colectivos.
La administración debe identificar al público interesado en los expedientes medioambientales para instarle, de oficio, a personarse en el expediente como parte interesada. Ese llamamiento está principalmente dirigido a aquellas asociaciones con interés en al defensa del medio ambiente, en especial, a aquellas asociaciones surgidas o ubicadas en torno al proceso ambiental objeto de participación. En aquellos casos en los que se prevea una importante contestación social la administración deberá propiciar un debate previo entre promotor y público interesado.
Con carácter previo al proceso de participación, la administración debe poner de manifiesto, por los medios adecuados, toda la información que obre en poder de la administración. La administración debe buscar formulas electrónicas para favorecer la difusión, al menos entre las personas interesadas, de los nuevas documentos o trámites que se vayan siguiendo.
Los plazos previstos para la participación deben dejar tiempo suficiente para que esta cumpla su finalidad. La legislación tendrá en cuenta los periodos vacacionales a la hora de fijar plazos hábiles para la participación excluyendo el mes de agosto de los plazos previstos en el trámite de información pública y presentación de alegaciones.
Los procesos de participación deben partir de una propuesta abierta. Dentro de las opciones a valorar en el análisis del impacto ambiental debe tenerse en cuenta la opción de no intervenir (la alternativa 0). El proceso deliberativo debe estar dotado de medios que permitan acceder a toda la documentación, plantear todas las observaciones y propuestas por escrito o mediante otras técnicas de participación para propiciar ese dialogo (los foros ciudadanos, jurados populares).
Asimismo es fundamental que todas las personas interesadas en el procedimiento reciban información sobre el resultado que deberá incluir información sobre la decisión, sobre las alegaciones presentadas y sobre la influencia del proceso de participación en el proceso.
Un sabio profesor de derecho administrativo -mi querido y venerado Gómez Reino- decía, en el mismo sentido, que aquél que escoja el administrativo, «en el pecado llevará la penitencia».
La Directiva no fijaba un plazo mínimo, ciertamente; pero la Ley española, el citado artículo 36.1 sí lo hacia.
La sentencia del TS lo rebaja ex post y estima que el incumplimiento del plazo no es trasnscendente. No es lo mismo el «público» que el «público interesado».
Como dice el comentador, los «interesados» están muy interesados en que todos los plazos sean muy cortos y sólo ellos -y nadie más- tengan todo preparado ex ante.
No creo que llegue al Tribunal Constitucional o que éste lo admita.
Mandil, mandilón, justicia y ladrón.
se supone que por encima de las disposiciones o resoluciones, estan las leyes o reglamentos, que marcan el sentido y profundizan la interpretación, pero claro…si se deja todo a la libre y o razonable inspiración jurídica momentánea en sede judicial…complete la frase…
Buenas, mi comentario no es comentario es transcripción de la legislación vigente en el estado español: el art. 36.1 de la LEA fija para ello un plazo no inferior a 30 días hábiles. La interpretación lógica y gramatical de este precepto, no permite ninguna reducción del plazo, por haberlo decidido así el LEGISLADOR del Estado español, las restricciones no pueden venir del Poder Judicial, como es el caso, ya sabemos que también en el TS hay errores, que horror de sentencia!
Saludos.
JMC
STS_5708-2023
C.- Pues bien, este razonamiento de la sala territorial no puede ser
compartido porque los dos preceptos en los que sustenta la improcedencia de la
reducción del plazo del trámite de información pública, el art. 36.1 LEA y el art. 6.7 de
la Directiva, no resultan de aplicación al supuesto analizado.
El art. 36.1 de la LEA, establece, efectivamente, que «El promotor presentará
el proyecto y el estudio de impacto ambiental ante el órgano sustantivo, que los
someterá a información pública durante un plazo no inferior a treinta días hábiles[…]»,
pero este precepto no tiene carácter básico en cuanto al plazo, de conformidad con su
disposición final octava, apartado 2.b, por lo que sólo resulta de aplicación a la
Administración General del Estado y a sus organismos públicos, según en ella misma
se indica.
Ley 21/2013 (LEA)
disposición final octava, apartado 2.b:
Disposición final octava. Títulos competenciales.
2. No tienen carácter básico y por tanto sólo serán de aplicación a la Administración General del Estado y a sus organismos públicos los siguientes preceptos:
b) Los plazos establecidos en los artículos 17, 18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 y en la disposición adicional décima.