Las prisas no son buenas consejeras, pues cuando se aprueban alevosos decretos leyes que tocan piezas del sistema procesal pueden provocar disfunciones y problemas que afecten al derecho a la tutela judicial efectiva, o bien a la igualdad en el proceso, si la deficiente técnica normativa provoca criterios discrepantes entre las salas de lo contencioso-administrativo, como es el caso del candente problema generado recientísimamente y que provoca ruido en los pasillos procesales, relativo a si subsiste o no el recurso de queja ante la Sala frente a la inadmisión del recurso de apelación contencioso-administrativo decretado por los Juzgados, o si por el contrario solo cabe directamente el recurso de casación.
No se trata de una cuestión trivial de técnica procesal pues está en juego nada menos que el portazo frente a la segunda instancia en los casos de inadmisión, esto es, cuando ni siquiera se abre el melón de fondo de la cuestión litigiosa.
Veamos el problema en su planteamiento y posibles soluciones interpretativas.
El art. 85.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece literalmente:
«El recurso de apelación se interpondrá ante el Juzgado que hubiere dictado la sentencia que se apele, dentro de los quince días siguientes al de su notificación, mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso. Transcurrido el plazo de quince días sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Secretario judicial declarará la firmeza de la sentencia.Si el escrito presentado cumple los requisitos previstos en el apartado anterior y se refiere a una sentencia susceptible de apelación, el Secretario judicial dictará resolución admitiendo el recurso, contra la que no cabrá recurso alguno, y dará traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, puedan formalizar su oposición. En otro caso, lo pondrá en conocimiento del Juez que, si lo estima oportuno, denegará la admisión por medio de auto, contra el que podrá interponerse recurso de queja, que se sustanciará en la forma establecida en la Ley de Enjuiciamiento Civil».
Las aguas procesales eran pacíficas. Dado que el recurso de apelación en el ámbito contencioso se interpone ante el propio Juzgado que dictó la sentencia, si éste lo considera inadmisible por auto, se planteaba el recurso de queja ante la Sala, la cual podía estimarlo o desestimarlo (y abrir o cerrar la apelación). El sentido del recurso de queja radica en no dejar en manos del mismo órgano cuya resolución debe ser controlada, la decisión de si se supervisa o no por el órgano superior. En otras palabras, de no existir el recurso de queja, el error del propio Juzgado podría provocar el “blindaje” de sus decisiones e impedir la revisión por el órgano superior.
Pues bien, en el ámbito jurisdiccional civil, el art. 458 LEC en su versión original disponía que:
“El recurso de apelación se interpondrá ante el tribunal que haya dictado la resolución que se impugne (…) Si el tribunal entendiera que se cumplen los requisitos de admisión, dictará providencia teniendo por interpuesto el recurso; en caso contrario, dictará auto declarando la inadmisión. Contra este auto sólo podrá interponerse recurso de queja”.
Por tanto, existía simetría entre el ámbito contencioso y el civil, pues el recurso de apelación en ambos casos se interponía ante el mismo Juzgado que dictó la resolución (y no ante la Sala que debía conocer del recurso de apelación).
Sin embargo, llegó el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, con vigencia desde el 20 de marzo de 2024, y el art.458 de la LEC dispone que: “El recurso de apelación se interpondrá, cumpliendo en su caso con lo dispuesto en el artículo 276, ante el tribunal que sea competente para conocer del mismo…”. Por lo tanto, en el ámbito civil ha desaparecido lógica y jurídicamente el recurso de queja frente a inadmisión de apelaciones ya que tal cuestión la resolverá directamente la propia Sala. En cambio se mantiene la queja frente a la inadmisión del recurso de casación (art.479 y 494 LEC).
Es entonces cuando se plantea una cuestión dudosa en toda su crudeza: ¿Ha desaparecido el recurso de queja frente a la inadmisión de apelaciones en el ámbito contencioso-administrativo ya que la LJCA se remite a la LEC y ésta no lo contempla?
Caben dos posiciones, ambas razonadas y razonables sobre la interpretación del último inciso del art. 85.2 LJCA: “contra el que podrá interponerse recurso de queja, que se sustanciará en la forma establecida en la Ley de Enjuiciamiento Civil».
A) O bien considerar que si existe remisión “a la forma establecida en la LEC”, al desaparecer en esta ley, ya queda vacío y sin fundamento el recurso de queja en el ámbito contencioso-administrativo, cuando se inadmite la apelación.
B) O bien considerar que, si existe remisión “a la forma establecida en la LEC”, subsiste el recurso de queja pues la remisión se refiere estricta y específicamente a la “forma” o al “procedimiento” y éste existe en relación con la queja civil frente a la inadmisión del recurso de casación civil, normativa que debería aplicarse por analogía aunque no se refiera estrictamente a la apelación.
A mi modesto juicio, resulta mas convincente la segunda postura por varias razones.
En primer lugar, porque la LJCA ha implantado una garantía de recurso, el de queja, de forma clara, imperativa y vigente. Concretamente el citado art.85.2 LJCA (y el art.7.2 que atribuye a las Salas el conocimiento de los recursos de queja).
En segundo lugar, porque el art.85.2 LJCA efectúa una remisión a la “forma” esto es, al trámite, de manera que la integración de la laguna sobrevenida de la LEC sobre esta materia (a los efectos de se aplicación por remisión de la LJCA), por el impacto del Real Decreto Ley 5/2023 ha de cubrirse acudiendo a la aplicación del art. 495 LEC (Sustanciación y decisión del recurso de queja), que aunque vocacionalmente se refiere a combatir la inadmisión del recurso de casación, nada impide que se aplique analógicamente a la inadmisión del recurso de apelación contencioso-administrativo.
Esta interpretación es la más ajustada a la tutela judicial efectiva, al principio pro actione, y a la seguridad jurídica procesal. Debemos tener presente que el propio Tribunal Constitucional razonó que si la Ley Reguladora de lo contencioso-administrativo establecía el recurso de casación autonómico y nada decía del procedimiento, había que acudir a la trasposición analógica de la normativa del recurso de casación estatal (STC de 29/11/2018: «Con acierto, argumenta la Abogacía del Estado, “los párrafos segundo y tercero del art. 86.3 LJCA son susceptibles de interpretación armónica con la regulación contenida en los arts. 87, 87 bis, 88, 89 y sigs., referentes a la viabilidad y procedimiento del recurso de casación ante el Tribunal Supremo; preceptos que podrán aplicarse mutatis mutandis al recurso de casación por vulneración de normativa autonómica«.
Lo cierto es que una cosa son los derechos (el derecho a recurso) y otra los trámites, sin que deban aquéllos quedar supeditados a éstos, sino a la inversa (o sea, la estatua debe mantenerse aunque no tenga pedestal).
No obstante, habrá que estar a lo que resuelva la jurisprudencia de la Sala Tercera al respecto, si tiene ocasión de fijar doctrina casacional sobre tal cuestión.
Lo triste es que las precipitaciones del legislador (o mas bien de los decretos leyes) conducen a romper la armonía del ordenamiento jurídico y generar disfunciones. El primer ejemplo caótico fue el nuevo régimen de las costas (que ha generado dispersión de la que se ha hecho eco con magnífico análisis por Diego Gómez) y el segundo ejemplo es este relativo a la queja…¿Quousque tandem abutere, Catilina, patientia nostra?
Coincido plenamente con su opinión favorable a la pervivencia del recurso de queja. Si me permite, ampliando y desarrollando sus convincentes argumentos, añadiría lo siguiente.
1) El recurso de queja es instrumental (de otro principal inadmitido), devolutivo (presupone un órgano inferior que ha inadmitido el principal) y no suspensivo. Lo que, por definición, implica descartarlo en los casos en que, por decisión del legislador, el recurso principal se interpone directamente ante el Tribunal superior (órgano a quem) y no ante el que ha dictado la resolución recurrida (órgano a quo).
2) El carácter independiente, especial y autónomo que tiene la LJCA, más allá de la supletoria aplicación de la LEC común a todo orden jurisdiccional (DF 1ª LJ y art. 4 LEC), hace que su regulación específica sea siempre prioritaria. Comoquiera que, tras la reforma del RD 6-2023, sigue inalterada la del Recurso de Queja respecto del recurso de apelación -art. 85.2 LJ-, el uso potencial de la queja se mantiene y entra dentro del contenido del dº de defensa de las partes -arts. 24, 9 y 1 CE-;
3) Es más la regulación legal -post RD 6/2023- no solo conserva lo establecido con carácter general en el art. 85.2 LJ, sino también lo dispuesto con carácter específico en el art. 40.4 LJ, que sanciona que la parte discrepante con la cuantía de procedimiento fijada por el LAJ podrá basar su recurso de queja en su indebida concreción cuando por tal motivo no pudiera admitirse el recurso de apelación.
4) La única remisión que la LJ hace a la LEC –art. 85.2 in fine- no se refiere a la existencia del recurso de queja en el ámbito del recurso de apelación contencioso, pues viene específicamente regulado por aquélla. Sino que se limita a que se sustancie en la forma establecida por la normativa procesal civil.
5) Y en este sentido debe precisarse que: a) el recurso de apelación contencioso y el recurso de apelación civil siguen sus propios caminos; b) si bien es cierto que el recurso de queja ha desaparecido del ámbito del nuevo recurso de apelación civil, no lo es menos que se mantiene en el del recurso de casación civil -art. 494 LEC-; c) el art. 494 LEC tiene como título «resoluciones recurribles en queja» (lo que confirma que sigue existiendo en vía civil) y el 495.1 LEC se intitula «sustanciación y decisión» (lo que no deja dudas sobre la forma en cómo hacerlo); d) el art. 495.1 LEC aclara que «el recurso de queja se interpondrá ante el órgano al que corresponda resolver el recurso no tramitado, en el plazo de diez días desde la notificación de la resolución que deniega la tramitación del recurso de casación. Con el recurso deberá acompañarse copia de la resolución recurrida.»
En conclusión, el recurso de queja contencioso contra la inadmisión de apelación se mantiene -arts. 85.2 y 40.4 LJ- y debe plantearse y sustanciarse en la forma establecida en el art. 495.1 LEC