Las reglas esenciales de órganos colegiados a la palestra

El «órgano colegiado» es uno de los fenómenos más admirables de alquimia jurídica: un conjunto de personas con presencia física o virtual, abordan una cuestión con sus opiniones y votos individuales, y resulta finalmente una única voluntad imputable al órgano colegiado. No extraña la predilección de Napoleón por esta figura cuando afirmaba astutamente lo de que :»Pensar es cosa de muchos, y decidir de uno solo».

Es sabido que las sesiones de los órganos colegiados requieren respetar ciertas reglas para garantizar que esa voluntad única se haya forjado de forma legítima.

Por eso el legislador ha establecido las mayores garantías, en cuanto a calificar de nulo de pleno derecho el acuerdo adoptado en el seno de un órgano colegiado si nos sitúa ante “Los dictados prescindiendo (…) de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados”(art.47.1 e, Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común).

La jurisprudencia ha precisado cuáles son esas “reglas esenciales”, dejando fuera las meras irregularidades. Así, la sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2013 (rec.5412/2007 precisó que:

de las sentencias de esta Sala de fechas 15 de marzo de 1991 y 19 de febrero de 2008 se desprende que tienen el carácter de reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados las siguientes:

a) Las que afectan a la convocatoria de los miembros componentes de tales órganos, en cuanto que afectan a la asistencia de los mismos y al preciso conocimiento de los asuntos a tratar en la correspondiente sesión.

b) Las que se refieren a la elaboración y ulterior comunicación del orden del día, en tanto que comprenden las materias objeto de deliberación y, en su caso, posterior aprobación.

c) Las que establecen un determinado quórum de asistencia y votación, en la medida que determinan la pormenorizada participación en la sesión de que se trate.

d) Las que comprenden el sentido preciso de la deliberación de los distintos asistentes, en orden a identificar la específica votación de cada uno de esos asistentes.

e) Las que determinan la concreta composición del respectivo órgano colegiado, con particular e ineludible intervención del presidente y del secretario, además de los vocales o restantes miembros, a los efectos de precisar el número, calidad y circunstancias de los mismos, con expresa nominación individual y con una específica y detallada referencia a la condición en que intervienen en cada caso, según las funciones que legalmente les puedan corresponder.

Pues bien, la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2024 (rec.416/2023) al hilo de verificar la legalidad de la voluntad forjada en una sesión del Consejo Nacional del Agua, aborda una situación no infrecuente en los órganos colegiados de gobierno de todas las Administraciones públicas, por lo que es útil comentar el escenario y la respuesta del Tribunal Supremo. Veámoslo.

Así resume la sentencia cuales fueron las irregularidades del caso: «Estas irregularidades habrían consistido, a su parecer, en que el texto de la disposición adicional novena del proyecto que se sometió a debate y votación en el Consejo Nacional del Agua el 29 de noviembre de 2022, en la sesión plenaria de aprobación del informe, no coincidía con el texto sobre el que finalmente se informó favorablemente por ese órgano en un aspecto sustancial que determinó, en su criterio, que algunos votos favorables al informe emitido hubieran sido distintos de conocerse el texto finalmente aprobado. (…)Y efectivamente, según consta en la documentación obrante en autos -y así se refleja, asimismo, en el informe del Consejo de Estado-, en el curso del debate producido en la sesión plenaria del Consejo Nacional del Agua de 29 de noviembre de 2022, se produjo un cambio en la redacción de la disposición adicional novena como consecuencia de una propuesta realizada  in voce  por el Secretario de Estado de Medio Ambiente (…)    Ante esta modificación del texto de la disposición adicional novena producida en el curso del debate, algunos miembros del Consejo Nacional del Agua emitieron un voto condicionado, es decir, condicionaban su voto favorable a que la redacción que finalmente se aprobase fuese la misma que se remitió al Consejo, siendo contrario en el supuesto de que se acogiese la redacción propuesta  in voce  por el Secretario de Estado en el curso del debate”.

O sea, la convocatoria de la sesión facilita a los miembros una documentación y propuesta, y en el curso del debate en el órgano colegiado, el presidente se saca de la manga una modificación sustancial del texto sometido a debate, efectuada como “enmienda verbal” que es votada tras deliberarse.

Para resolver la cuestión, la sala tercera trae a colación precedente similar en que afirmó que:

No puede olvidarse que nuestra jurisprudencia sostiene una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales que no caiga en el mero formalismo y que atienda a la finalidad a la que responden las reglas de procedimiento y a la función que el trámite está destinado a cumplir (por todas,    STS 1650/2022, de 14 de diciembre, rec. 1740/2021  ).

Y sobre esta base, en el caso concreto afirma que:

En definitiva, las modificaciones introducidas en el proyecto sometido a informe del Consejo Nacional del Agua (…) fueron fruto de la deliberación producida en el seno del propio órgano colegiado, habiendo sido del conocimiento de sus vocales, por lo que, desde la perspectiva funcional que se impone al analizar la eficacia invalidante de los vicios procedimentales en la elaboración de los reglamentos, ha de entenderse que el citado informe fue válidamente emitido sin que las deficiencias apreciadas tengan entidad bastante para provocar la nulidad que se demanda.

Nada que objetar al planteamiento antiformalista acogido por esta sentencia del Tribunal Supremo, pero me plantea personales dudas que pueda “convalidarse” la mutación sobrevenida de los términos de una propuesta previamente facilitada a los vocales, por el hecho de que “ha sido del conocimiento de sus vocales”, en la misma sesión de votación; y ello porque algo me dice que las cuestiones de complejidad y matiz técnico requieren su conocimiento y preparación previo a la sesión por los vocales, lo que explica el mandato legal de que se efectúe la convocatoria y se facilite la documentación con suficiente antelación.

Creo que en estos casos, ante la sorpresa de lo que va a votarse, cuando el cambio es sustancial, que se va a someter a votación un acuerdo distinto al anunciado, la situación habría  requerido al menos el aplazamiento de la votación para otra sesión ulterior. Lo contrario, supone abrir la brecha para que un presidente de órgano colegiado maquiavélico facilite a los vocales propuestas de acuerdo, y se reserve la presentación sorpresiva de otro distinto al tiempo de deliberar.

Es cierto, como bien dice la sentencia, que los vocales han conocido el acuerdo y lo pudieron discutir, y además debemos admitir que existan cambios o transacciones en las deliberaciones que no pudieron preverse al fijar el orden del día, pero así y todo, bien está afinar jurisprudencialmente las condiciones en que  son posibles tales manipulaciones del debate.

Bien está recordar, la doctrina sentada por la Sentencia de la sala tercera de 8 de mayo de 2003 (rec.2980/2000), en que se enfatizó el derecho de los concejales a contar con antelación debida los antecedentes del asunto a votar, reprochando la cómoda invocación de la urgencia para someter por sorpresa a los concejales cuestiones a votar, pues la misma afirmó que:

Ya hemos expresado anteriormente que sólo cabe tratar en las sesiones del Ayuntamiento los asuntos incluídos en el orden del día, salvo que por razones de urgencia, debidamente justificada, se sometan a deliberación otros no incluidos en aquél.

Como se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida antes transcrito, esta Sala del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 5 de mayo de 1995 (recurso de casación 2889/93), precisó que el derecho constitucional garantizado en el artículo 23 de la Constitución faculta a los cargos públicos electivos a defender el ius in officium, que en este caso ha sido constreñido o perturbado por la imposibilidad de disponer los concejales de la minoría, antes de la sesión, de los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión relativa a la forma de dotar al municipio de un servicio público, no bastando para legitimar el acuerdo adoptado que fuese votado favorablemente por la mayoría de los concejales, pues las reglas contenidas en el capítulo primero del Título V de la Ley de Bases de Régimen Local y en el mismo título y capítulo del Texto Refundido de Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, tienden a preservar los derechos de las minorías a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, libremente elegidos, y a procurar el ejercicio racional del poder por las mayorías, por lo que el Tribunal «a quo» ha interpretado y aplicado correctamente el citado precepto constitucional, lo que conlleva la desestimación también de este cuarto motivo de casación.

En fin, no debemos olvidar que en España cada una de sus miles de administraciones públicas cuenta con decenas o cientos de órganos colegiados, y las reglas del juego democrático y participativo deben esta bien claras.