La reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 219/2007, de 8 de Octubre siguiendo una línea apuntada en anteriores sentencias (STC 157/2007), se pronuncia nuevamente en relación a uno de los fenómenos mas controvertidos de las sanciones municipales. Así, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 30/1992, las Administraciones al notificar las sanciones de tráfico (aunque la argumentación del tribunal se aplicaría a la notificación de cualesquiera acto administrativo) acudían en primer lugar al domicilio del conductor o del titular del vehículo según el Registro de Vehículos (si el conductor no pudiere ser identificado en el momento de la infracción).
En caso de que en dicho domicilio, el operador de correos informase que el destinatario era desconocido por no ser hallado en dos ocasiones (cosa no infrecuente bien por la intensa movilidad residencial actual, o bien por hábil estratagema ciudadana) pues la Administración acudía a la publicación de la resolución en el tablón municipal y en el Boletín Oficial, situación que encerraba una ficción de «notificación», por ser puramente formal, ya que no hay ser humano capaz de examinar día a día todos y cada uno de los Boletines Oficiales, línea a línea, por si alguna Administración Pública le inserta para una notificación de una sanción, un tributo o cualquier otro acto de gravamen.
De ahí, que el Tribunal Constitucional afirma en esta reciente Sentencia que la Administración ha de agotar el esfuerzo en identificar el domicilio real del interesado si le consta por otros medios, y en concreto, viene a reprochar que a efectos electorales el Ayuntamiento conoce el domicilio del recurrente y a efectos sancionadores no. Veamos las afirmaciones del Tribunal:
«Dictado el Decreto de imposición de sanción de 120 euros por infracción de las normas de seguridad vial, la notificación al recurrente no fue posible, debido, según consta en el aviso de recibo expedido por el operador postal, a la ausencia del destinatario de la notificación. Tal notificación se intentó por dos veces, con el mismo resultado infructuoso, lo que condujo a la notificación por edictos. Por tanto formalmente se cumplieron los trámites legalmente previstos para la comunicación de los actos administrativos citados: notificación de la denuncia y del decreto de imposición de la sanción pecuniaria.
Ya se ha indicado que los actos de notificación de la denuncia y de notificación de la resolución administrativa sancionadora se realizaron en domicilios diferentes, y que ambos actos se llevaron a cabo en períodos de tiempos breves, el 1 de diciembre de 2003, el primero, y el 8 de marzo de 2004, el segundo. Por lo demás el promotor del amparo ha aportado un documento, relativo al censo electoral, que permite advertir que en el momento de producirse la notificación de la denuncia por infracción de tráfico el Ayuntamiento de Madrid conocía su domicilio actual (c/ Almansa núm. 94, 8-E), en el que con posterioridad recibió el sobre remitido por el Ayuntamiento de Madrid conteniendo la notificación edictal de la imposición de la multa de 120 euros.
En atención a todo lo anterior ha de afirmarse que la Concejalía de Gobierno, de Seguridad y Servicios a la Comunidad del Ayuntamiento de Madrid no adoptó las medidas necesarias para procurar averiguar el verdadero domicilio del infractor, una vez que se había frustrado el acto de comunicación por ser el domicilio desconocido del mismo en la c/ Almansa núm. 88 8-B, como al parecer sí hizo a los efectos de la notificación de la multa administrativa.
En consecuencia la Administración infringió el deber de diligencia que para la realización de los actos de comunicación le es exigida por la jurisprudencia constitucional citada, más si, como señala la legislación, respecto al censo electoral los Ayuntamientos actúan como colaboradores de la oficina del censo, por lo que al ente local le hubiera bastado consultar sus propios archivos para conocer el verdadero domicilio del recurrente, sin que dicha averiguación resultase un comportamiento excesivo o desproporcionado para los medios con los que cuenta para cumplir sus fines y así posibilitar la notificación personal de la denuncia sin tener que recurrir al recurso extraordinario de la notificación edictal. En estas circunstancias debe rechazarse la concurrencia de falta de diligencia del recurrente en amparo, alegada en el fundamento jurídico 2 de la Sentencia, máxime cuando no existe ningún dato en las actuaciones que permita afirmar que tuvo conocimiento del procedimiento administrativo sancionador antes de que éste hubiese concluido.«. Y como ello afectó al derecho a la defensa, pues se anula la sanción.
Dicha doctrina vincula a todos los órganos jurisdiccionales, tal y como impone el art.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ( «los jueces y tribunales, interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos»). Ahora bien, dicha sentencia da pie a un auténtico filón para abogados desde la perspectiva de defensa, puesto que la enseñanza del Tribunal Constitucional puede encerrarse como los mandamientos, en dos principios:
a) Primero, cualquier Administración Pública que disponga de información, accesibilidad o disponibilidad en sus archivos de un domicilio de un ciudadano (censo electoral, domiciliación de tributos, etc) podrá y deberá acudir a consultar sus archivos antes de acudir a la publicación en boletines oficiales. Con ello, el Tribunal Constitucional rompe los compartimentos estancos de la Administración y señala que si la Administración maneja un domicilio del ciudadano, lo será para lo bueno y para lo malo.
b) Segundo, este deber de investigación de la Administración se detiene cuando para la Administración suponga un esfuerzo irrazonable o desproporcionado (o sea, no cabe que el particular se escude en que en el pasado consta una reclamación suya o que solicitó una licencia u otra incidencia municipal, y que allí indicó otro domicilio) pero sí operará en ciertos ámbitos donde la Administración cuente con el domicilio del particular con visos de estabilidad, por ejemplo, domicilio a efectos de impuestos de bienes inmuebles o vehículos, censo electoral, etc. Resulta muy importante que el Tribunal Constitucional acude a un concepto genérico para fijar el deber de investigación municipal, que no comporte un «esfuerzo irrazonable o desproporcionado», y parece claro que en los tiempos de avance tecnológico y de tratamiento automatizado de datos, poco esfuerzo puede suponer la consulta de expedientes o archivos para efectuar un «barrido» y comprobar el domicilio del interesado.
En fin, otro bonito ejemplo de cómo el Tribunal Constitucional puede «modificar» a golpe de sentencia la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, mediante la inserción de facto de un inciso en el art.59.5 de dicha Ley, que a partir de tal doctrina ha de entenderse completado con una precisión, que podríamos formular en los siguientes términos aproximados: «Se considerara intentada y sin efecto la notificación cuando se lleve a cabo en el domicilio que conste en los archivos y registros de la Administración actuante, sin que su consulta comporte un esfuerzo indagatorio desproporcionado». Y por ello, si la Administración toma el atajo de los Boletines Oficiales, pues la indefensión del ciudadano y anulación de la sanción está servida.
Son muy interesantes las reflexiones expuestas a tenor de la sentencia del Tribunal Constitucional objeto de comentario. La verdad es que el tema de las notificaciones administrativas es tan interesante y jugoso como reiteradamente vulnerado por las distintas Administraciones de nuestro rico y variopinto país.
Lo que me da que pensar es la expresión «esfuerzo irrazonable y desproporcionado», y más que la expresión en sí, la interpretación que le darán los Juzgados y Tribunales del orden Contencioso-Administrativo. Pues en plena era de internet, de telecomunicaciones, en fín….en plena era digital, estimo que cualquier Administración puede agotar todas las vías necesarias de investigación (registros de tráfico, padrón municipal, domicilio que consta en documentos de identidad y otros similares) sin que ello suponga una desproporción o un esfuerzo «irrazonable». Al fin y al cabo, la Administración goza de unos medios y unos privilegios que para algo han de valer, y que la sitúan en una posición que, a mi humilde entender, no le permite alegar desproporción o esfuerzos irrazonables en ningún caso.
Tengo esa Sentencia para leer en la oficina, y gracias a Sevach cuento ahora con un resumen y una conclusión impagable, y una duda que, siguiendo aquel famoso anuncio, no tiene precio. Puestos, como dice Sevach, a modificar a golpe de Sentencia la Ley, faltaría determinar si un solo intento infructuoso de notificación debidamente acreditado seguiría siendo suficiente para evitar los eventuales efectos perniciosos del silencio administrativo, sea estimatorio o provoque la caducidad, tal y como me surge la cuestión a la vista del art. 58.4 LRJPC, o al contrario, si siguiendo y extendiendo la doctrina constitucional, ha de realizarse una previa indagación administrativa, y habiendo podido cuando menos intentar la notificación en más destinos, incorporar uno o varios intentos infructuosos al expediente de modo que se pudiera concluir que más allá de ello supondría a la Administración destinar demasiados esfuerzos para tal menester. Por si acaso, y si el expediente lo merece, allá remitiré tantas resoluciones como destinos posibles.
Por lo demás, me encontré en el mismo caso que el analizado en la Sentencia comentada con un expediente sancionador, pero como indefenso sancionado, y pese a que la Administración conocía sobradamente mi domicilio real de un anterior expediente muy próximo en el tiempo, e igualmente del propio expediente en cuestión, prefirió seguir con las notificaciones infructuosas y ulteriores edictos siguiendo el que figuraba en el Registro de Vehículos, siendo confirmado tal proceder en Sentencia no apelable por razón de la cuantía -simple estacionamiento indebido- que como conductor tenía el deber de comunicar tal cambio de domicilio -extremo que naturalmente no se cuestionaba-, sino la indefensión padecida.Umpf.
Pues ciertamente el Tribunal Constitucional como el aprendiz de brujo ha desatado fuerzas incontrolables, y es cierto que plantea cuando ha de entendese por ‘intentada’ a los efectos de entender que se salvan los efectos del silencio. En fin, no faltara doctrina que madure soluciones y para entonces, nuevamente el TConstitucional alterara el panorama. Sobre el criterio de considerar el domicilio un compartimento estanco, de forma que el domicilio fiscal no sirve a otros efectos, aunque lo conozca la Administracion, pues lo cierto es que Juzgados y Salas habian seguido este criterio bajo el paraguas del criterio del Tribunal Supremo. Sin embargo, visto lo visto, parece que el Supremo no es tan supremo y vendra un efecto cascada de rectificaciono de criterio jurisprudencial. En fin, asi es la grandeza del Estado de Derecho.