Ante la demolición de obras amparadas por licencias urbanísticas otorgadas, que posteriormente son declaradas ilegales, las leyes anudan la consecuencia de que el Ayuntamiento debe indemnizar al constructor o ciudadano que de buena fe se ajustó a la licencia otorgada por los daños y perjuicios. La recientísima Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo del 13 de Octubre del 2009 (rec. 2350/2005) resuelve un caso pintoresco pero de gran interés en que Ayuntamiento y Comunidad Autónoma se acusan mutuamente a la hora de indemnizar. Se trata de una licencia que es otorgada por el Ayuntamiento de acuerdo con normativa urbanística aprobada definitivamente por la Comunidad Autónoma, y ante su revocación por ilegalidad, el Ayuntamiento considera que es inocente y que quien debe «pagar los platos rotos» e indemnizar al ciudadano es la Comunidad Autónoma. Pues bien, el Tribunal Supremo considera sustancialmente que dado que el Ayuntamiento no reaccionó impugnando la aprobación definitiva autonómica de la normativa que amparaba la licencia, se convierte en corresponsable y por ello confirma la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria que salomónicamente consideró responsables al cincuenta por ciento a la Administración municipal y a la Administración autonómica.
1. Veamos el razonamiento del Tribunal Supremo:
» (el Ayuntamiento) procedió a su otorgamiento, actitud que no puede escudarse en el carácter reglado del reconocimiento de la licencia, pues ello no priva a la Administración, en este caso Ayuntamiento, de las posibilidades de reacción, ante una clasificación del terreno que considere indebida en un instrumento de planeamiento, que el ordenamiento jurídico le reconoce para su revisión y el consiguiente efecto en la concesión de licencia e, incluso, de valorar la no concesión de la licencia al amparo de dichas Normas Subsidiarias (…). Con todo, lo que se quiere significar es que el Ayuntamiento otorgó la licencia sobre unos terrenos indebidamente clasificados como urbanos, es decir, que no reunían tal condición, sin que tomara actitud alguna en relación con la revisión de dicha clasificación si la consideraba indebida o valorara la improcedencia de su otorgamiento. (…) el propio Ayuntamiento procedió a conceder la licencia después anulada conociendo esas mismas circunstancias, que después determinaron su ilegalidad, sin que a pesar de ello adoptara prevención alguna en su mano para corregir la situación, propiciando con ello el resultado lesivo a cuya producción ha concurrido con la Administración Autonómica, al otorgar en dichas condiciones la licencia anulada.
En consecuencia la obligación de responder de los daños y perjuicios sufridos, que se identifican con los gastos de demolición reclamados o realizados en sustitución de los terceros perjudicados en la cuota que en su caso se determine en los procesos en los que se reclame por los mismos, tiene su causa en la propia actuación de la Administración reclamante sin cuya participación no le sería exigible responsabilidad alguna, de la que no queda exonerada por la concurrencia a la producción del resultado de otra Administración pública, exoneración que solo tiene lugar cuando la Administración que invoca el perjuicio no participa en la producción del resultado lesivo que se atribuye, exclusivamente, a la Administración demandada, que no es el caso.»
2. En otras palabras, la moraleja de la sentencia del Tribunal Supremo para Alcaldes y Secretarios recuerda las palabras bíblicas: » ¡¡ Velad, pues, porque no sabéis ni el día ni la hora !!» (Mateo 40,25:13). Y es que, diríase que para el Tribunal Supremo, un Ayuntamiento que intervenga en un procedimiento bifásico ultimado por la Comunidad Autonoma o por el Estado, si recibe la Resolución definitiva, y considera que no es ajustada a derecho, tendrá que impugnarla preventivamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa o actitud equivalente de oposición.
3. A juicio de Sevach, el problema no es baladí, por cuatro razones:
a) En primer lugar, porque pueden plantearse problemas de legitimación para impugnar un Ayuntamiento la resolución final dictada por la Comunidad Autónoma, ya que al fin y al cabo el papel de aquél es de órgano que interviene en el propio procedimiento, y el art.20 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa prohibe que un órgano de la Administración impugne los actos de ésta. Es cierto que un Ayuntamiento es una persona jurídica y dotada de autonomía pero me gustaría ver si la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo admitiría tal recurso.
b) En segundo lugar, porque hay infinidad de asuntos en que el criterio autonómico puede ser discutible, o como sucede en materia urbanística, de gran complejidad, de manera que no puede obligarse al Ayuntamiento a embarcarse en un litigio «a ciegas» por si el dia de mañana se anulan las licencias otorgadas al amparo de la norma final autonomica.
c) En tercer lugar, porque en materia de responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas el art.140.2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre de Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común señala un criterio tan claro como desoído por los Tribunales para «los supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tuteado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación». No parece que una responsabilidad por mitad entre Ayuntamiento y Comunidad Autónoma cuando aquél acata la decisión final de ésta, tenga muy en cuenta dicho criterio legal.
d) Y en cuarto lugar, porque el criterio judicial comentado, si se proyecta fuera del ámbito urbanístico, conduce en la práctica a situaciones absurdas y de gran complejidad, incrementando litigiosidad gratuita. Imaginemos por ejemplo, el caso de las liquidaciones del IBI efectuadas por los Ayuntamientos según el valor catastral aprobado por la Administración del Estado. Ante una incierta y futura anulación de la liquidación del IBI por haber aplicado literalmente el valor catastral estatal, ¿debería el Ayuntamiento impugnar preventivamente los valores catastrales para evitar asumir en solitario la responsabilidad frente al particular que consiga la anulación del IBI sin culpa municipal?.
4. En fin, confiemos en que el Tribunal Supremo haya resuelto sabiamente el caso concreto, por haberse percatado de cierta mala fe o «complicidad» del Ayuntamiento, y que no se consolide como jurisprudencia, ya que los Ayuntamientos bastante tienen con defender sus propios actos como para impugnar sistemáticamente los actos o normas autonómicas y estatales.
Felicidades por el artículo Sevach. Por el extracto que reproduces estoy empezando a temblar. Quiero entender que, en efecto, sobre el TS habrán pesado más razones de una situación de cierta «complicidad» en la clasificación o porque la clasificación urbanística era, a todas luces, errónea. En todo caso, y aunque la aprobación definitiva del Planeamiento es competencia de la C.A. no le falta razón al TS en la medida de que la labor de clasificación del suelo no deja de ser una tarea compartida entre dos . El Ayuntamiento propone y la C.A. dispone, por lo que precisa de un acto positivo de ambas Administraciones. En todo caso, cabría plantearse si resultaría trasladable la posición mantenida en la Sentencia por ejemplo, en relación a la revocación de licencias al contravenir normativa sectorial (pongamos Costas) si en su día la Administración sectorial otorgó autorización o no puso reparos en fase de informe preceptivo a la aprobación del Planeamiento que ha servido de soporte a la licencia. En cualquier caso, el tema trae cola y sitúa, otra vez, a la Administración (o sea a todos sus administrados) en la picota. Coincido con Sevach que es todo, menos realista, el pensar que la Administración Local, que eleva una propuesta de Planeamiento para aprobación definitiva por la Administración competente para su control, vaya, despues de ser aprobado el Planeamiento, a meterse por los derroteros de una revisión – con petición de suspensión – del indicado Planeamiento o partes del mismo. ¿Y si la C.A. tenía razón? ¿Quien apechuga con los posibles perjuicios generados a los administrados por el retraso en la resolución de sus expedientes (recordemos que el TRLS 08 fija, como causa de responsabilidad patrimonial de la Corporación Local, la dilación injustificada en el otorgamiento de licencias). ¿Podemos imaginar una Administración Local, agotada por el periplo interminable de la gestación de un sufrido Planeamiento de 4, 6, o más años de recorrido, tras ser aprobado éste y conseguir, finalmente, el objtivo de dotarse de un instrumento a priori más seguro, que quiera embarcarse en el viaje jurisdiccional de revisar dicho Plan? Bueno, ahí queda eso. Madre no hay más que una. Administraciones …