La legitimación de los parlamentarios para recursos contencioso-administrativos de “carga política”

La historia se ha repetido hasta la saciedad. Cuando un grupo parlamentario alcanza el gobierno (estatal, autonómico o local) se atrinchera en el carácter político de los actos y en que la oposición debe limitarse a ejercer el control político en sedes políticas, rechazando que estén legitimados para «judicializar la política» y formular recursos contencioso-administrativos para torpedear la acción de gobierno. En cambio, cuando ese mismo Grupo parlamentario queda en la oposición reivindica el derecho a la tutela judicial efectiva, y ante la inutilidad del control político, esgrime con vehemencia su derecho a interponer recursos contencioso-administrativos para obtener de los tribunales, además de una caja de resonancia mediática, lo que no consiguen con sus controles parlamentarios.

El problema no es baladí y sin embargo reverdece en una reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de las Islas Baleares, de 11 de Junio de 2014 (rec.540/2012) plagada de votos particulares y discrepancias que se enfrentó nada menos que a la cuestión de si un grupo de parlamentarios, en su propio nombre y de su grupo, estaban legitimados para ejercer recursos contencioso-administrativos encaminados a que la Sala anulase el acuerdo del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares que, previa instrucción, decretó el archivo de las actuaciones desarrolladas para investigar si el Presidente autonómico incurría en situación de incompatibilidad con las consecuencias legalmente previstas (requerimientos, sanciones, cese del cargo,etc).

Para contextualizar el caso, señalaremos que la incompatibilidad denunciada era, por un lado, que el Presidente era titular de una Farmacia antes de tomar posesión del cargo ( pero obtuvo un sustituto), y por otro lado, que participaba en dos sociedades inmobiliarias ( a cuya administración renunció). Veámoslo con mayor detalle.

 1. Lo interesante de la sentencia es que es una amplia y fundamentada recopilación de jurisprudencia actualizada y debidamente analizada, tanto por voto mayoritario como particular, se adentra en la cuestión del alcance de la legitimación para interponer recursos contencioso-administrativos allí donde no hay acción pública, por parte de parlamentarios o sus grupos.

2. Lo penoso de la sentencia es que la clase política convierta en un circo la justicia, judicializando problemas que deberían solventarse con medidas políticas si el problema fuere real. De hecho, la Ley autonómica de incompatibilidades de Altos cargos, obra de los políticos y de los grupos parlamentarios que los apoyan, se deja en manos de los jueces para colmar lagunas e interpretar cuestiones que, si hubieran hecho bien su trabajo, podían haber quedado zanjadas en el texto legal, sin fisuras.

3. En cuanto a la primera cuestión abordada por la sentencia, y que analizamos aquí, es si un grupo de parlamentarios pueden ejercer acciones contencioso-administrativas para reclamar que la Administración autonómica adopte medidas sancionadoras o requerimientos para que el Presidente Balear cese en una situación de incompatibilidad.

La posición mayoritaria de la Sala, parte de la conocida jurisprudencia sobre la falta de acción pública en la materia y sobre los límites de la legitimación para exigir sanciones, y que se detiene como es sabido en el derecho a que se instruya un procedimiento pero no alcanza el derecho a que se imponga una sanción. En otras palabras, los denunciantes en el mundo administrativo sancionador, tienen derecho a la actividad (de instrucción) pero no al resultado (no a una sanción). Y por eso, el viaje de un denunciante a lo contencioso-administrativo si pretende que se sancione a un juez, a un competidor, a un empresario sin escrúpulos, se agota en el mejor de los casos con una sentencia que condena a la Administración a «tramitar» el expediente pero no a «ultimarlo» con una sanción. O sea, una victoria pírrica sin la Administración se obstina en no sancionar.

Pues bien, en el caso planteado el Consejo de Gobierno archiva la denuncia tras instruir el caso, sin sanción, y eso es lo que se impugna por los parlamentarios. Curiosamente la Sala realiza un curioso razonamiento para eludir la doctrina jurisprudencial consolidada sobre las limitaciones de la legitimación de los denunciantes. Así, la Sala examina la normativa de incompatibilidades y se percata de que, como reacción frente a una situación de posible incompatibilidad, cabe la sanción pero también el mero requerimiento, y dado que este requerimiento no es técnica y jurídicamente una sanción, repesca la legitimación de los parlamentarios para esta finalidad, esto es, les niega el derecho a perseguir la imposición de una sanción al Presidente pero les reconoce el derecho a luchar por un «requerimiento no sancionador» al Presidente para que cese en tal situación. De ahí, que los parlamentarios estarían legitimados para que se dictase ese requerimiento.

4. Esta decisión mayoritaria está razonada pero el voto particular encaminado a negar la legitimación, también resulta convincente:» El requerimiento no es una medida alternativa a la sanción ni tampoco una sanción prevista, sino un modo de evitar la comisión de infracciones, esto es, de evitar le incumplimiento del régimen de incompatibilidades, ya que este incumplimiento constatado, en todo caso, constituye una infracción sancionable».

En suma, analizando la sustancia de lo pedido en vía administrativa y la pretensión, la misma pretende un reproche punitivo por incumplir las incompatibilidades, y por tanto no estarían legitimados los parlamentarios para ello.

5. En fin, respeto todas las opiniones expuestas en sentencia, pues vienen de magistrados que se esfuerzan en razonar en Derecho y sin tintura ideológica, pero personalmente creo que si bien la legitimación ha de interpretarse en términos flexibles y extensivos para facilitar el acceso a la tutela judicial efectiva, eso no autoriza a apoyar el derecho a impugnar un acto administrativo en la supuesta autonomía de una medida ostensiblemente accesoria y de trámite ( requerimiento para cese de incompatibilidad) respecto de la medida principal (sanción por incompatibilidad).Lo que está en juego es si hay infracción sancionable y no si el Ejecutivo opta por una advertencia o por la sanción directa.

Si nos dejamos de florituras, las cosas son lo que son, y en el caso litigioso los parlamentarios quieren «castigar» al Presidente por un supuesto incumplimiento de incompatibilidades, esencia de la regulación: basta pensar que si toda la penalización fuese un simple «requerimiento», ni se hubieren molestado en luchar en este litigio ni los parlamentarios denunciantes ni el Presidente denunciado.

Si las puertas de lo contencioso-administrativo se abren para depurar el Ordenamiento Jurídico de las ilegalidades, no deja de ser chocante que se ostente interés legítimo para «lo menos» ( el «requerimiento» pensado como medida preventiva ante una situación de mera apariencia de incompatibilidad) y no se ostente interés legítimo para «lo más» ( la «sanción» pensada como respuesta ante una situación probada de incompatibilidad). Transponiendo esa doctrina al Derecho sancionador general, sería como permitir la legitimación de un extraño para conseguir «la amonestación» de un funcionario pero no para su «suspensión de funciones».

Es más,¿ cabe legitimación para exigir que se aplique un requerimiento de cese de incompatibilidad y no para reaccionar ante el incumplimiento de ese mismo requerimiento?

6. Es cierto que tengo la íntima convicción de que el instituto procesal de la exigencia de legitimación es una barrera procesal que, donde no existe acción pública, genera impunidad. También que la doctrina jurisprudencial consolidada de que el denunciante no puede exigir la imposición de sanciones ( como regla general) intenta frenar abusos pero al precio de muchas impunidades. Sin embargo, tales institutos jurídicos forman parte del Ordenamiento Jurídico y deben ser aplicados hasta que pierdan vigencia.

7. Pero lo que me encanta, pues demuestra el talón de Aquiles de muchas normas » aprobadas por políticos para juzgar a políticos» es la sutileza del voto particular para subrayar la paradoja de que la llave para sancionar la tenga de hecho el propio expedientado ( o sea, el sueño del pecador: decidir la condena y la penitencia), y que se plasma por los jueces discrepantes en elegantes términos: «Lo que resulta sorprendente, aunque constitucionalmente irreprochable, es que el órgano competente para decidir acerca del resultado de estas diligencias informativas previas y también para resolver el expediente sancionador sea el Consejo de Gobierno ( artículos 18 y 21 de la Ley 2/1996 ), cuando el régimen de incompatibilidades tiene entre su ámbito subjetivo cargos que directa o indirectamente han sido nombrados por el mismo o por alguno de sus miembros, es decir, por el Poder Ejecutivo.»

8. En fin, quede ahí la sentencia íntegra como bonito ejemplo:

– De la tensión entre «política» y «derecho» que se canaliza en la Jurisdicción contencioso-administrativa.

– De la tensión entre argumentos «procesales» y «lógicos», con reflejo en distintos posicionamientos de los jueces que forman Sala.

9. No puedo traer a colación lo que decían mis dibujos animados de la Warner al finalizar, y decir: » Eso es todo, amigos». Seguro que el Supremo y el Constitucional añadirán sal y salsa al caso. Al menos, al existir votos particulares en la sentencia balear, siempre podrá argumentarse que el Derecho y la Justicia triunfan.

Publicado con Blogsy