La Audiencia Nacional aborda la caducidad del procedimiento sancionador por suspensión prejudicial penal

En la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de Diciembre de 2014 se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un banquero frente a una Resolución ministerial que le impone una multa de 500.000 euros por infracción de la Ley del Mercado de Valores de 1988 al incumplir sus obligaciones de información sobre cartera de participaciones bancarias. Lo relevante radica en que la sentencia aprecia la caducidad del procedimiento sancionador por tan solo siete días de exceso en la duración de su tramitación, lo que comporta la invalidez de la sanción y la evaporación de los 500.000 euros de las arcas públicas, y para mas inri, imponiéndose las costas procesales sin limitación a la Administración.

Tan importante sentencia merece una reflexión pues zanja una interesantísima vertiente que no abordé en mi anterior post sobre el instituto de la caducidad del procedimiento y su cómputo en clave jurisprudencial.

 

1. Aunque los detalles concretos pueden consultarse en extenso en la Sentencia íntegra, lo relevante en esencia, es que la sentencia aborda una problemática frecuente en el marco de los procedimientos sancionadores, en que frecuentemente se plantea la suspensión del mismo por concurrencia de actuaciones penales, y cuya preferencia de enjuiciamiento, lleva a la suspensión automática de aquél procedimiento administrativo hasta que se ultime el proceso judicial penal. Se trata en argot deportivo de un «tiempo muerto» durante el que no corre el plazo de caducidad, esto es, el plazo máximo disponible por la Administración para ultimar un procedimiento sancionador.

 

2. Sin embargo, no está tan clara la letra pequeña del instituto de la suspensión por causa penal, para concretar cuando se levanta y reanuda el procedimiento administrativo sancionador.

Así, la sentencia comentada analiza la incidencia que, en la duración del procedimiento administrativo sancionador, tiene el procedimiento penal con la suspensión que impone la prejudicialidad penal. El quiz litigioso radica en la extensión temporal que estando afectada por las actuaciones penales, debe eliminarse del plazo consumido desde el acuerdo de incoación hasta la notificación de la resolución sancionadora final.

 

Varias opciones teóricas se ofrecen:

– Desde el acuerdo de suspensión adoptado por el órgano sancionador hasta la fecha de firmeza del auto de sobreseimiento.

– Desde el acuerdo de suspensión adoptado por el órgano sancionador hasta la fecha de notificación de ese auto firme a la Administración.

– Desde el acuerdo de suspensión adoptado por el órgano sancionador hasta la fecha en que, ya notificado el auto firme, la Administración levanta formalmente la suspensión.

 

O sea, caben tres interpretaciones del término ad quem al que se extiende el tiempo muerto, y lógicamente el sancionado intentará extender al mínimo ese plazo de suspensión para que al Instructor le corra el reloj del plazo de caducidad, mientras que el órgano sancionador intentará extender al máximo la suspensión con el fin de tomarse con calma la instrucción.

 

3. En esta tesis interpretativa la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictada hace poco más de una semana, con soltura y coherencia aborda la cuestión en los siguientes términos:

 

si partimos de que la caducidad tiene su base en evitar la superación por parte de la Administración de los plazos máximos de tramitación y resolución en los procedimientos iniciados de oficio y de que se produce de forma automática, por el simple transcurso del tiempo, aunque en ocasiones se la haya vinculado a la inactividad o dejadez administrativa de la que pueda inferirse una renuncia a la potestad sancionadora y una perturbación al derecho de tramitación de los procedimientos sin dilaciones, es evidente que la caducidad solo puede establecerse sobre la premisa de la posibilidad de actuación administrativa y, en supuestos como el de autos en que la suspensión se produce por prejudicialidad penal y donde, en principio, dicha suspensión es “sine die” y por ello imprecisa en su duración, esta posibilidad de actuar administrativo no se produce por la mera existencia de una resolución judicial que ponga fin al procedimiento penal sino cuando la existencia de dicha resolución transciende al procedimiento administrativo suspendido lo que en este caso acontece cuando el Juzgado Central de Instrucción nº 4, en contestación al oficio que le envían los instructores dadas las noticias aparecidas en la prensa, remite testimonio de la resolución firme dictada, contestación que tiene entrada en la CNMV el 12-6-2012 (documento 34 del expediente).

 

Por tanto para la Sala no basta la firmeza del auto penal de sobreseimiento sino que es preciso que llegue el mismo a conocimiento del órgano administrativo pues malamente podrá éste levantar la suspensión de un plazo si no sabe que ya se ultimó la actuación penal. En otras palabras, el plazo no correrá para la Administración mientras no conozca la decisión penal.

 

4. Pero la Sala con congruencia expositiva continua:

 

Por la misma razón expuesta, no puede utilizarse en contra de la caducidad, el plazo que la Administración, una vez que ha tenido conocimiento pleno del pronunciamiento firme judicial penal, tarda en levantar la suspensión que es lo que subyace en el criterio de la resolución recurrida y del Abogado del Estado cuando pretenden dilatar el “dies ad quem” de la suspensión a la fecha en que se dicta el acuerdo oportuno de levantamiento de la suspensión por el órgano competente para resolver. En el caso de autos, tomando como referencia la data en la que en el seno de la CNMV se tuvo conocimiento oficial de la conclusión en firme de la causa penal, vemos que se tardó casi un mes en hacerlo llegar al órgano que había acordado la suspensión y que como competente para resolver la misma lo era también para levantarla y en global se tardó mes y medio en levantar efectivamente la suspensión dictando el oportuno acuerdo, lo que parece a todas luces no solo injustificado sino excesivo dado el principio de unidad administrativa y dado que la suspensión, como excepción a la duración normalmente prevista, es una excepción que debe interpretarse y aplicarse de forma restrictiva y en todo caso eludiendo la posibilidad de que la Administración pueda modular a su antojo los plazos previstos normativamente a socaire de la mera realización de actos de comunicación interna».

Por tanto para la Sala el plazo vuelve a correr desde el momento en que la Administración conoce la decisión penal, pues ya puede y debe impulsar el procedimiento cuya primera decisión será levantar la suspensión y llevarlo a buen puerto.

5. Y en consecuencia, descendiendo al caso concreto, la sentencia concluye en el caso concreto, apreciando la caducidad y anulando la sanción, en los siguientes términos:

Por todo lo dicho, de poderse citar jurisprudencia no sería precisamente en apoyo de la tesis de la Administración y llevando las conclusiones expuestas al caso de autos, atendiendo a una duración máxima de 1 año y 6 meses, habiéndose iniciado el procedimiento el 10-11-2011 y concluyéndose el 11-10- 2013 por notificación de la resolución sancionadora de igual fecha y habiendo estado suspendido por concurrencia penal desde 19-1-2012 hasta el 12-6-2012 (4 meses y 24 días) el expediente ha de entenderse, aun por poco, como caducado (caducaba el 4-10-2013) y por ello procede anular la resolución recurrida en cuanto a que impone una sanción haciendo caso omiso a tal hecho, sin entrar a valorar el resto de las cuestiones suscitadas en la demanda».

 

6. La sentencia no es firme y la última palabra la tiene el Tribunal Supremo, pese a que solo cabe recurso de casación por unificación de doctrina ya que para plantear la casación ordinaria la sanción no supera el umbral de los 600.000 euros por lo que esa puerta procesal está cerrada.

Así y todo, lo cierto es que la argumentación resulta impecable puesto que la Administración tiene obligación de impulsar de oficio los procedimientos a lo que se suma que  las limitaciones a la caducidad como garantía sancionadora que es, han de interpretarse restrictivamente.

Y además la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la reciente Sentencia de STS del 6 de junio de 2014 (rec. 573/2013) coincide con el razonamiento de la sentencia de la Audiencia Nacional aquí vertida, pues afirma aquél que, toda vez que la Administración ha de partir de los hechos declarados probados en el proceso penal, para reanudar el procedimiento suspendido ha de conocer esos hechos, por lo que si la Administración ha observado una actuación diligente encaminada a informarse de la marcha y del resultado del proceso penal, ha de aceptarse la fecha en la que reciba testimonio de la sentencia penal firme como hito que determina la reanudación del cómputo del plazo de caducidad (pero si la Administración no ha actuado con diligencia para informarse del estado de las actuaciones penales, ha de estarse a la fecha de la firmeza de la decisión penal). Esta importante sentencia la tenéis aquí.

 

7. Como colofón nos limitaremos a exponer dos consideraciones:

a) Una reflexión de sociología jurídica para preguntarse como es posible que un procedimiento de esta enjundia no se haya impulsado con mayor celeridad (¡hablamos de siete días críticos!) y es que al final el reproche se comparte entre la CNMV y el Ministerio, junto con otros órganos intervinientes, o sea «entre todos la mataron y ella sola se murió».

b) Una reflexión sobre la estrategia jurídica a seguir por la Administración. O formular el excepcionalísimo recurso de casación para unificación de doctrina o bien ejecutar la sentencia y reiniciar el procedimiento sancionador «desde cero» si el plazo de prescripción no se hubiere agotado. La resolución sancionadora considera la conducta de «tracto permanente» y no único, lo que avalaría la  extensión del plazo de prescripción; sin embargo, desde la praxis administrativa, una vez que caduca un procedimiento y lo actuado «va a la papelera» los disparos de un instructor con «pólvora mojada» no suelen ser muy efectivos.

La paradoja radica en que la parte demandante planteó en el Suplico de su demanda, como pretensión subsidiaria de la declaración de caducidad del procedimiento, la relativa a la nulidad de pleno derecho por prescripción de la infracción, de manera que se bloqueó la posibilidad de que la Sala abordase este aspecto que podría aclarar el horizonte de un nuevo procedimiento sancionador.

En fin, bien están las sentencias que analizan casos complejos con resonancia social bajo pautas objetivas, razonadas y técnicas, y que además marcan rumbo para el futuro.