Procesal

Disputa entre administraciones: requerir no es recurrir

lucha esgrimaCon la crisis económica y la tensión política se disparan los conflictos entre Administraciones públicas. En los casos en que existe discrepancia jurídica entre administraciones territoriales (estatal, autonómica o locales), o incluso con entes públicos, como consecuencia de la autonomía y personalidad jurídica diferenciada de cada cual, no existe posibilidad de que una administración imponga su voluntad a la otra ni tampoco pueden acudir a un arbitraje forzoso.

Si la buena fe y la negociación falla, pueden verse abocadas a un litigio ante la jurisdicción contencioso-administrativa en que una administración figura como demandante de otra, en un auténtico choque de prerrogativas (ambas son titulares de ejecutividad, ejecutoriedad, presunción de solvencia o inembargabilidad, por ejemplo; ambas creen actuar por la legalidad e intereses generales, y ambas enfrentan letrados públicos).

La antesala del litigio viene dada por la posibilidad del requerimiento previo de la administración que se siente lesionada por la decisión de otra, al amparo del art.44 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en lo que constituye según la STS de 25 de Mayo de 2009 (rec. 4808/2005) una ocasión de “dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos”.

Esta última precisión, en que se desvincula este singular requerimiento de la naturaleza de “recurso administrativo” tiene una importantísima consecuencia que ofrece la reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de Febrero de 2016 (rec. 3685/2013).
Veamos.

1. No caben recursos administrativos entre Administraciones, quizá porque se entiende que el término “recurso” comporta cierto servilismo y ruego de una administración hacia otra, por lo que solo cabe este “requerimiento”. Afirma la citada Sentencia del Supremo:

El artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción establece que en los litigios entre Administraciones públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa, pero el propio precepto regula un requerimiento que podrá efectuar una Administración a otra para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.”

2.Aunque no caben “recursos” lo que si cabe es “formular una solicitud de revisión de oficio del artículo 102 de la Ley 30/1992” (sigue dejando esa puerta abierta el Supremo). Y ya frente a la desestimación de la eventual solicitud de revisión de oficio de acto nulo podrá la Administración perjudicada acudir a la jurisdicción contenciosa, previo –ahora sí- requerimiento potestativo.

rubik 3.El requerimiento es facultativo (y está reservado únicamente para cuando la Administración actúa investida como poder público), y no es requisito previo para impugnar en vía contencioso-administrativa, aunque la cortesía y lealtad institucional lo aconsejan. Sigamos oyendo al Supremo:

Este requerimiento, que tiene carácter de potestativo para la Administración que pretenda interponer recurso contencioso administrativo contra otra, como resulta del uso de la forma verbal de “podrá”, empleada por el citado artículo 44.1 LJCA”.

4. El plazo para combatir la desestimación presunta es… ¡de dos meses! Pues no operaría el plazo indefinido para recurrir según la doctrina del Tribunal Constitucional cuando se impugnan las actuaciones presuntas de la administración, sino la regla especial prevista en el art.46.4 LJCA (dos meses). Escuchemos esta importantísima precisión del Supremo:

“No es de aplicación en este caso el plazo de 6 meses de que trata el 46.1 LJCA para la interposición del recurso contencioso administrativo contra los actos presuntos, como invoca la parte recurrente en su recurso, pues dicha regulación se refiere a los recursos administrativo y cede ante la específicamente prevista para los supuestos en que medie el requerimiento interadministrativo del artículo 46.6 LJCA , como ahora sucede. Por iguales razones hemos de rechazar la aplicación en este caso de la doctrina jurisprudencial que invoca la parte recurrente, sobre equiparación entre los actos presuntos y los notificados defectuosamente, a efectos del cómputo del plazo para recurrir, porque dicho criterio jurisprudencial es aplicable en los supuestos de actos presuntos a que se refiere el artículo 46.1 LJCA , mientras que el supuesto que ahora examinamos, como hemos indicado, se rige, en cuanto a la concreción de la fecha a partir de la cual se efectúa el cómputo del plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso administrativo, por la regla especial prevista para los requerimientos interadministrativos por el artículo 46.6 LJCA ya citado.”

Y añade el Supremo la razón por la que no aplica esa doctrina constitucional: 

No cabe aplicar en el presente caso la doctrina del Tribunal Constitucional elaborada en relación con la fecha de inicio del cómputo del plazo de 6 meses del artículo 46.1 LJCA , de interposición del recurso jurisdiccional contra las resoluciones desestimatorias presuntas de un recurso administrativo, que las equipara a las notificaciones defectuosas, porque la referida doctrina constitucional contempla supuestos de falta de respuesta de la Administración a recursos administrativos, que impide precisamente el acceso a la jurisdicción, lo que justifica la ficción legal del silencio administrativo negativo para acceder a la jurisdicción, mientras que los requerimientos interadministrativos no participan de la naturaleza de los recursos, y tienen carácter potestativo, por lo que no constituyen un presupuesto o requisito para acceder a la vía jurisdiccional.” 

pensativo marxEste razonamiento me sorprende al no calificar de “silencio administrativo” lo que inequívocamente el art.44.3 describe como “El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara”; de igual modo que sorprende que el Supremo considere que al ser potestativo el requerimiento y no alzarse en requisito para acceder a la vía jurisdiccional, no hay razón para permitir la impugnación sin plazo, pese a que también son potestativos los recursos de reposición y el Tribunal constitucional considera que la falta de respuesta se penaliza con el plazo indefinido para recurrir.

Son numerosos los interrogantes que plantea el rechazo de la calificación de “silencio administrativo” a tal falta de respuesta, y ya fueron comentados en otro post al hilo de otra Sentencia del Supremo de 2011.

5. También sorprende el último inciso: 

Por último, cabe añadir a mayor abundamiento sobre el extremo que tratamos, que el Ayuntamiento recurrente es una Administración Pública que actúa con sometimiento pleno a la ley y al derecho, por lo que le es exigible el conocimiento del régimen jurídico y alcance de sus actos y del requerimiento formulado”.

Y sorprende puesto que también los particulares tienen obligación de conocer la Ley (o al menos se presume) y no por ello se les penaliza con un plazo preclusivo frente a las desestimaciones presuntas; ello sin olvidar que la administración que ve su requerimiento sin respuesta cree de buena fe que el plazo de recurso según la doctrina del Tribunal constitucional permanece abierto.

Es más, desde mi punto de vista, precisamente no debería operar un plazo preclusivo de dos meses ante la desestimación presunta porque las administraciones son lentas en la resolución de los conflictos interadministrativos, que requieren contactos políticos, negociaciones e incluso salvar escollos jurídicos (la transacción en lo público es dificultosa), lo que haría mas lógico dejar mayor espacio temporal para esa solución que poner a la administración requirente en el deber de recurrir “ahora o nunca”.

En fin, quede constancia de este singular sistema para aviso de navegantes, principalmente letrados de las administraciones públicas.

6. Y de postre una cuestión para los letrados de las Universidades públicas: ¿tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015 (PACA), en que las Universidades ya no están calificadas de “Administraciones públicas”, sino “entes públicos independientes” -EPIs- pueden acogerse a este requerimiento o deben acudir al recurso como un particular?.

Me temo que frente a esta cuestión cabe pensar como se dice por los asombrados personajes del Libro de las mil y una noches: “esa historia es tan prodigiosa, que si se escribiera con una aguja en el ángulo interior de un ojo, sería motivo de reflexión para el que sabe meditar”.

7 comments on “Disputa entre administraciones: requerir no es recurrir

  1. Señoría, algún dia -que espero próximo-, en que Presida la Sala Tercera, este país habrá dejado de preocuparme y no tendré, como mi amigo Ramiro, de buscar esa parada para bajarme de esta parodia dizque española. La cita de “Las Mil noches y una Noche” (así figura como título en la preciosa traducción de Don Vicente Blasco Ibañez) me parece otro hallazgo más. Es lástima que sea Su Señoría ese ser “único” que me enorgullezco en seguircomo el sólo bálsamo que a muchos nos queda como una fuga de Bach de la estupidez.

    Gracias, Señoría, por existir.

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    • Gracias por los desmedidos elogios, pero me parece que la única Sala Tercera que pisaré será la de mi casa, junto a la sala de despacho y la sala de juegos (ja,ja..). Como curiosidad ya comenté en otro blog que con diez años me fascinó un libro de las Mil y una noches para niños, y cuento ahora en casa con cinco versiones (entre ellas la colorista de Blasco Ibañez), al mejor estilo de Borges. En fin, un fuerte abrazo, que yo parafraseando lo dicho por Quevedo, sigo “un hombre pegado al ordenador” y escribiendo…otra cosa es que se lea.

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  2. Parcos que no desmedidos.

    Y “beso la tierra entre mis manos” ante el “Comendador” -Blasco dixit- “de los Creyentes” (supongo que en la justicia)

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  3. Hola. No caben recursos si las 2 administraciones implicadas están en situación de igualdad, pero sí cuando no concurre esta paridad. Numerosas sentencias han reconocido la posibilidad de que ayuntamientos, por ejemplo, recurran la denegación de autorizaciones, o de una subvención, por parte de la administración concedente. Cuando la Admón actúa en pie de igualdad con otros particulares solo cabe recurso, no requerimiento.

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    • Cierto, Javier. La prerrogativa del “requerimiento” solo es para cuando la administración actúa en uso de sus potestades y como poder público, ámbito en que no cabrán recursos admtvos ni siquiera reclamaciones económico-administrativas; en cambio el Supremo considera que si actúa como particular, no podrá acogerse al requerimiento sino a los recursos de reposición y alzada, como cuando solicita una licencia urbanística o es expropiado.Gracias, un saludo

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  4. Todo esto, si lo he entendido bien, parece generar una curiosa paradoja. Si la administración opta por requerir y recibe un “no” por respuesta, a los dos meses quedará precluido el recurso contencioso administrativo. Sin embargo, si opta por no requerir y demandar directamente, puede alargarlo cuanto quiera (Sin perjuicio del plazo de prescripción, pero eso ya es fondo del asunto y no inadmisibilidad) y platear la demanda a su conveniencia. En este último caso se da una problemática adicional (Aunque entiendo que es mas propia de otro hilo separado), que es la del dificil encaje en la LJCA de un pleito en el que no existe actuación/inactividad/vía de hecho administrativa previa y estamos mas ante un proceso similar a un declarativo civil que ante uno de revisión posterior, como es el contencioso.
    Saludos

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  5. Reblogueó esto en Iuslexblogy comentado:
    Requerimiento interadministrativo bien explicado.

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Gracias por comentar con el fin de mejorar

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