Contencioso

¿Dónde vas acto político, dónde vas triste de ti?

toreoLos actos políticos son el reducto mas escurridizo del poder al control jurisdiccional sobre un simple razonamiento de base: un acto político requiere control político, y un acto jurídico debe ser controlado jurídicamente.

Hace poco comentaba en un post la sentencia del pleno de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo donde se eludía el control de las decisiones financieras del Consejo de Ministros en materia financiera por falta de jurisdicción.

Ahora nos llega otra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, que aborda un tema políticamente espinoso y que se aferra a una fundamentación de control judicial de la decisión política poco explorada y cuanto menos sorprendente. Se trata de la Sentencia de 7 de Junio de 2016 (rec. 2466/2014) que resuelve el recurso de casación formulado por la abogacía del Estado frente a la sentencia de la Sala vasca que apreció la falta de jurisdicción para enjuiciar el acuerdo de las Juntas Generales de Guipúzcoa sobre imposición de la bandera española.

El acuerdo impugnado disponía literalmente:

1. Las Juntas Generales de Gipuzkoa no están de acuerdo con obligar a colocar la bandera española, y consideran que se trata de una imposición inadmisible. La imposición en contra de los sentimientos de la mayoría de las y los guipuzcoanos es intolerable. Por dicho motivo, las Juntas Generales de Gipuzkoa manifiestan que la bandera española les es ajena, y que así se lo harán saber al Tribunal Supremo y al jefe de gobierno del Estado Español.

3. Las Juntas Generales de Gipuzkoa instan a la Diputación Foral a apoyar iniciativas que manifiesten oposición a la sentencia del Supremo; y a que, en consecuencia, a la hora de dar cauce a dichas iniciativas, adopte como criterio colocar un símbolo en la plaza Gipuzkoa a favor de la libertad de expresión que recoja el sentimiento de la mayoría de las y los guipuzcoanos.

No importa a nuestros efectos el trasfondo ideológico, sino la doctrina jurídica asombrosa en que se asienta la Sala del Supremo y el camino que abre porque apunta a una verdad de Perogrullo: Son actos políticos lo que no son actos jurídicos. Veamos.

1. De entrada, esta importante sentencia pisa fuerte en materia de garantías y control de los actos políticos y tras apoyarse en sentencias del Supremo anteriores afirma de forma congruente e impecable:

La jurisprudencia postconstitucional de este Alto Tribunal ha apreciado el carácter o naturaleza política, en orden al enjuiciamiento de legalidad, respecto de determinados actos del Gobierno y de órganos parlamentarios. La existencia de tales actos debe ser objeto de una interpretación restrictiva, en virtud de lo establecido en los artículos 9.1 y 24 de la Constitución, y en lo señalado en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , cuando dispone que “los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión.

Y, en todo caso, es preciso que el ordenamiento jurídico-constitucional confiera la debida cobertura a lo que no son sino excepciones, más o menos matizadas, al derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses de los ciudadanos.

Los llamados actos políticos son siempre residenciables ante la jurisdicción contencioso-administrativa cuando vulneren derechos fundamentales, ya que estos derechos vinculan a todos los poderes públicos en sus relaciones con los ciudadanos, independientemente de la naturaleza política o no de la actividad desarrollada, y su protección corresponde, por vía sumaria y preferente, a la jurisdicción ordinaria (art. 53.2 CE) y, en vía de amparo, al Tribunal Constitucional. Y, en fin, cuando los actos exentos de control jurisdiccional afecten a derechos intereses legítimos o a situaciones jurídicas de terceros de contenido patrimonial o susceptibles de una valoración de tal naturaleza, es menester prever el resarcimiento del perjudicado por la Administración.

CUARTO.- El acto político, por otra parte, es susceptible de control, según la más moderna corriente jurisprudencia! cuando contenga elementos reglados establecidos por el ordenamiento jurídico; o, como manifiesta eI ATS de 15 de enero de 1993 y la STS de 28 de junio de 1994, cuando el legislador haya definido mediante conceptos jurídicamente asequibles los límites o requisitos previos a que deben sujetarse dichos actos. Se da así una interpretación del acto político distinta de la de su clásica concepción, entendiendo que no puede admitirse en nuestro Derecho que existan actos de los poderes públicos no sometidos al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, exentos del control jurisdiccional. Y así resulta, en la actualidad, de la Ley de la Jurisdicción de 1998 (arts. 1 y 2.a).

al lazoDesde luego ello no excluye que existan actos de los máximos órganos constitucionales que tengan asimismo un máximo de contenido político, los cuales no son controlables respecto al fondo de la decisión en sede jurisdiccional, sino ante la instancia política correspondiente. Pero en cuanto dichos actos contengan elementos reglados establecidos por el ordenamiento jurídico o jurídicamente asequibles, tales elementos sí son susceptibles de control jurisdiccional, como ha señalado nuestra jurisprudencia. Ello implica que la doctrina del acto político no pueda ser invocada como fundamento de la inadmisibilidad, ya que es obligado para el juzgador comprobar si existen en el acto elementos reglados y comprobar también si en cuanto al fondo se da ese contenido político no controlable. Por tanto, no es posible acoger “la doctrina del acto político” como excepción al examen jurisdiccional y declarar la inadmisibilidad del recurso, debiendo entrarse por el contrario en el estudio del fondo del asunto.

Es en el marco jurídico constitucional que delimita esta sentencia, en orden al enjuiciamiento de legalidad de determinados actos del Gobierno y de órganos parlamentarios, huyendo de una interpretación restrictiva de su control y patrocinando, por el contrario, su sometimiento al control jurisdiccional, bajo el que debemos resolver el presente recurso”.

2. Ahora bien, el ancla o gancho para el control jurisdiccional de cualquier decisión gubernativa radica en el difuso criterio de si “produce efectos jurídicos”, pauta en que la Sala se solaza y reafirma:

En definitiva, y aquí si se comparte la posición del voto particular, la actuación de las Juntas Generales produce efectos jurídicos, no es un acto meramente político, y por ello se encuentra entre las actuaciones enjuiciables por la Jurisdicción. Una actuación deja de ser meramente política cuando siquiera indiciariamente es susceptible de causar efectos jurídicos; en este sentido la sentencia núm. 42/2014, dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional el 25 de marzo de 2014 en el recurso núm. 1389/2013, sobre declaración de soberanía y derecho a decidir del Parlamento de Cataluña, aclara los confines del acto político ajeno al enjuiciamiento, a los controles jurisdiccional y constitucional. La actuación del Tribunal Constitucional y de los Juzgados y Tribunales es diferente, desde luego, pero hay un punto de coincidencia negativo cual es que, salvo excepciones atinentes a derechos fundamentales y libertades públicas que pueden verse afectados en el desarrollo de los actos propiamente políticos, estos son ajenos al control de unos y otros órganos y aquí es donde radica la importancia de la sentencia puesto que para encontrarnos ante un acto de esta naturaleza lo decisivo es que no cause efectos jurídicos. En este caso ya vemos que efectivamente si los origina y, por ende, no puede estimarse que se trate de un acto de tal naturaleza. Consecuentemente debe estar sometido al control jurisdiccional de legalidad”.

mirada jueza3. Voy a detenerme e insistir en el criterio que desnuda a los actos políticos y los trae al ámbito del control jurisdiccional: “Una actuación deja de ser meramente política cuando siquiera indiciariamente es susceptible de causar efectos jurídicos”.

Invito a los lectores a que pongan a prueba su imaginación sobre cualquier decisión adoptada por un gobierno, nacional o autonómico, que no tenga “efectos jurídicos”, ya que el sólo hecho de que una decisión adoptada por un poder público se formalice tiene efectos jurídicos: se plasma y consta en actas, registros e inventarios; expresa voluntad o criterio al que deben supeditarse los órganos administrativos dependientes de ese órgano de gobierno; forma parte de los principios o pautas de interpretación jurídica (contexto, finalidad, etc) de cualquiera otra decisión del aparato administrativo concernido; alza un precedente y además otorga un amparo o “ropaje” de aparente legitimidad que cierra el paso a las groseras vertientes penales de la prevaricación o similares (“lo hicimos porque existía el acuerdo del gobierno”).

Es más creo que hasta una decisión gubernativa que dispusiese  que “se declare persona non grata a Maduro”, o “que declare el uso obligatorio de material no fabricado ni comerciado por países no democráticos”, e  incluso si se acordarse que “ningún ciudadano debería ver el Programa Sálvame”, también tendrían algunos efectos jurídicos, porque si no fuese a tenerlos jamás se adoptaría, debatiría y publicaría en el seno de un órgano de gobierno.

El poder gubernativo no adopta decisiones publicitarias o inocentes, sino para alterar la realidad. E insisto que bien podía la Sala del Supremo haber introducido un sencillo adjetivo para suavizar la genérica ancla de “efectos jurídicos” y haber dicho efectos jurídicos “directos”, o “relevantes”, o “externos” o “graves”, o “significativos” o “manifiestos”… pero no. La Sala considera que si hay “efectos jurídicos” (mayores o menores, directos o indirectos, reales o potenciales…) pues ya no hay acto político y debe ser controlado por los tribunales ordinarios.

pescaPor eso, me sorprende que viniendo delimitado el concepto de “acto político” en el apartado a) del art.3 LJCA, y aunque el mismo se refiere estrictamente a “actos del gobierno” o “actos de los Consejos de Gobierno” de las comunidades autónomas, la sentencia elude citar este precepto (quizá porque el caso resuelto se refiere a Juntas Forales) pero ni siquiera lo cita para traer a colación analógicamente los límites consolidados (protección de derechos fundamentales, elementos reglados y determinación de indemnizaciones procedentes), y en cambio, los expone con prudencia para añadir un criterio o requisito que no sólo no está en la Ley ni en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sino que se asienta sobre un “concepto jurídico indeterminado”… ¡e indeterminable!: ¡¡Que tenga efectos jurídicos!!.

En fin, bien está marcar senderos de vanguardia en el control jurisdiccional de los actos gubernativos, aunque mejor está que tales senderos sean claros, seguros y practicables, para ver a donde nos llevan. Y es que cuando se trabaja con materia explosiva, como son los actos políticos (con carga política), hay que manejarla con cuidado.

13 comments on “¿Dónde vas acto político, dónde vas triste de ti?

  1. María Pilar Pérez

    El papel lo aguanta todo. Y el papel en el que se escriben algunas sentencias tiene un aguante…..

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  2. Buenas tardes , quería hacerle la siguiente pregunta:
    ¿ puede un ingeniero contratado como personal eventual o de confianza de un ayuntamiento, elaborar proyectos urbanísticos, o cualquier otro proyecto que de lugar a un concurso público?
    Gracias y un saludo.

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  3. Buenos días, en mi modesta opinión, creo que la respuesta que se ha dado al problema, a falta de una lectura detenida de la sentencia, es la correcta, aunque quizá la técnica no haya sido la más adecuada, perdiéndose, una vez más, la oportunidad de aclarar determinadas cuestiones a aquéllos que no descansan en su empeño, un día tras otro, de violentar nuestra Constitución. (Algo que debería preocuparnos seriamente, más que nada, por ser la norma básica de convivencia con que contamos los españoles).
    Y más que en la literalidad y aplicación de tal o cual precepto del ordenamiento jurídico de legalidad ordinaria (la resolución de las Juntas Generales de Guipúzcoa conculca directamente el Título Preliminar de la Constitución Española, arts. 1.2 y 2, no hace falta ir más allá), técnicamente, si se desea profundizar, se ha de hacer atendiendo a la verdadera naturaleza de los conceptos conforme a la organización del Estado de Derecho (territorial, administrativa y competencial): Un acto «político», en cuanto emanado de un ente constituído por elección democrática, el cual no deja por ello de ser órgano administrativo (más concretamente, poder ejecutivo), es ya de por sí un acto administrativo que ha de revestir sus formalidades propias; y, como expresión del ejercicio de una potestad, ha de ajustarse al ámbito de competencias que le pertenece.
    A partir de ahí, podrá tener un contenido material «X», pero formalmente será siempre administrativo, independientemente su significado más o menos político (de la pólis), o de que sea susceptible de desplegar mayores o menores efectos y aunque se trate de desviar la atención por parte de la administración demandada (algo a lo que estamos acostumbrados los Letrados de los recurrentes), aquí con la falaz dicotomía acto político/acto administrativo; otras veces, con la vieja cuestión del acto declarativo o constitutivo, en que se cae burdamente en ocasiones por parte de los juzgadores en todas las jurisdicciones para desesperación de los particulares/administrados/trabajadores demandantes.
    Todo acto que procede del poder político, al margen del contenido discrecional en cuanto político, tiene, al mismo tiempo, un contenido jurídico y susceptible de fiscalización.
    Lo que se trata de insinuar con una pobre argumentación por parte de la administración demandada (también algún día se habrá de comentar algo sobre los bodrios legislativos perpetrados en lugares donde han llegado al poder algunos de estos «nuevos partidos»), es la doctrina de la decisión política como acto fundacional, concepto del derecho político o constitucional, que entronca con el derecho de autodeterminación de los pueblos, ahora redefinido de forma pedestre como «derecho a decidir», curiosamente, suplantando la voluntad del pueblo, pues según ellos, es el pueblo el que habla por su boca.
    Pero no es este aspecto -su contenido material- el que debe valorar el Tribunal Supremo, y no lo ha de eludir por ser tema tabú, pues se estaría legitimando a los separatistas, sino simplemente, como cuestión material subyacente en cuyo examen no se ha de entrar, ya que las Juntas Generales de Guipúzcoa, con su decisión, han invadido competencias ajenas, por lo que el acto ha de ser declarado nulo ab initio por motivos formales, aunque la cosa no debiera quedar ahí, actuando la Fiscalía del Estado ante la posible comisión de varios delitos.

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  4. María Pilar Pérez

    Artículo 4. Constitución Española de 1978

    1. La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas.

    2. Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales

    Que una administración pública del territorio español, diga que este artículo no lo cumple porque “no responde al sentir emocional de la mayoría de los ciudadanos”, lo que está haciendo es suplantar la ley por la interpretación partidaria del sentir emocional.
    El día que digan que no se hacen más elecciones porque responde al “sentir emocional” de la “mayoría” de la población,venerar a un único caudillo, ya estamos en Corea del Norte. Y sin consecuencias jurídicas

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    • MUY BIEN, Maria Pilar. Porque lo de “… un “concepto jurídico indeterminado”… ¡ e indeterminable!: ¡¡ Que tenga efectos jurídicos!!”, es como mal chiste de Forges..

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  5. Medalla, Sevach, por rápido (sentencia fresquita), valiente (vaya tema) y didáctico jurídicamente en tu post.

    José Luís, llevas razón a mi entender en muchos aspectos de tu comentario. Desde el punto de vista de estricta legalidad (la parte política cada uno la ve según el color del cristal con que la mira) la constitución es muy clara en este tema y las sentencias sobre la bandera también. Sin embargo, no creo que todo acto del poder político tenga siempre, como dices, un contenido jurídico. Imagina por ejemplo que la declaración de las Juntas Generales se hubiera limitado simplemente a manifestar su desacuerdo con obligar a colocar la bandera pero acatando la sentencia. En un caso así no veo mucho efecto jurídico recurrible ni margen para entrar contra ello. Creo que en tal caso estaríamos ante una mera declaración que, en palabras de la sentencia comentada, no es susceptible de causar efectos jurídicos. Es más, no creo que en tal caso pudieran los tribunales obligar a las Juntas Generales (o a quien fuera) simplemente a estar de acuerdo con esto o aquello, si en todo caso se acata la ley y los mandatos judiciales. Seguro que hay muchos más ejemplos (una declaración del ayuntamiento de X de persona non grata, a tal cantante pongo por caso, etc…..). En suma, que me parece que el criterio de la causación de efectos jurídicos es, como dice Sevach, inseguro y nada claro pero que habrá que verlo caso por caso porque sí que hay actos puramente políticos.

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  6. Pues, como decía, al margen de la cuestión bizantina de si tendrá efectos jurídicos o no (al margen de que la estrategia constituye en sí una falacia de las pertenecientes a la categoría de las elusivas de la cuestión del litigio, doble en este caso, pues traslada al mismo tiempo la carga de la prueba a la otra parte), por de pronto, el acto será siempre fiscalizable desde el punto de vista formal, por ejemplo, si invade competencias reservadas a otros órganos, lo que demuestra mi tesis (que era lo que pretendía). Pero, si (por un momento) nos dejamos llevar y admitimos el razonamiento como hipótesis, distinguir los efectos que puede producir un determinado acto será más sencillo o complicado dependiendo de los casos; y si, atendiendo al ejemplo que emplea Ud, nos hemos de referir a los provenientes de las administraciones regionales o locales y a las declaraciones más o menos pintorescas con las que a menudo nos sorprenden, éstas, amén de brindis al sol la mayoría de las veces -pues no aportan nada-, pueden resultar -aún cuando no vayan contra nadie y sean bienintencionadas- cuanto menos, contrarias a los principios que han de informar la actividad administrativa, cual son la eficacia, buen gobierno y relacionados, pues, si no, imaginemos una corporación local reuniéndose todos los días para hacer tal o cual proclamación grandilocuente y a la vez vacua generando el consiguiente gasto para el erario público en forma de dietas y asistencias, amén de que los verdaderos asuntos importantes quedarían sin resolver. Ahora, sustituyan la corporación local por un parlamento regional, ¿les suena? Bienvenidos al mundo real.

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  7. Siento resultar un frívolo y no estar a la altura jurídica del ‘blog’, pero me pregunto cómo calificaría nuesto ‘Webmaster’ el ‘acto político’
    que resulta de esta ‘colítica’ noticia:

    http://www.elespanol.com/elecciones/elecciones-generales/20160613/132237070_0.html

    Maravilloso todo.

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  8. La niña de lo Contencioso

    Un artículo estimulante, como la controversia que subyacia a la Litis. Del contenido del acuerdo impugnado fue, específicamente, el punto 3, el que permitió combatir ante los Tribunales una proclama que, al margen del contenido concreto de la Ley cuya inaplicación se propugnaba, convertía a Gipuzkoa en un territorio al margen de la legalidad vigente. Instando las Juntas Generales -investidas de la potestad legal de imponer mandatos- a la Diputación Foral de Gipuzkoa -que, en aquel momento, no necesitaba de ningún estimulo externo- para adoptar las medidas oportunas que evidenciasen la “voluntad mayoritaria” contraria a la enseña española y los valores que representa. Comparto una reflexión final tras la lectura de un artículo, como siempre, brillante: las normas -y las decisiones de los Tribunales-, por imperativo del art. 3 del código civil, deben interpretarse conforme a la realidad social y el tiempo en que han de ser aplicadas. Y, si hablamos de la realidad del País Vasco -podríamos citar también Cataluña y otras partes del territorio-, sin caer en una legislacion de excepción, ante la excepcionalidad de ciertas realidades jurídicas que -con asombro- vivimos, el extraordinario mérito de la Sala vasca y nuestro Tribunal Supremo ha consistido en reconducir las excepcionalidades de la realidad a los marcos de la Ley y el Estado de Derecho. Puede que esa “singularidad” sea lo que haya motivado que nuestro Alto tribunal, a la hora de aplicar el concepto de acto político al caso concreto, haya considerado preferible no añadir adjetivos -ni modulaciones- al criterio del “efecto jurídico”. Si la realidad supera con creces las ficciones jurídicas imaginables los mimbres judiciales para mantener el Estado de Derecho es oportuno que se doten de la necesaria flexibilidad -que no inseguridad ni indefinición. La casuística -y su examen concreto- ya se encargara de perfilar los límites mas definidos.

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  9. Érase un gato que fabricaba cascabeles. Sólo él sabía cómo soltar todos los que fabricaba y eran esos los únicos que se compraban y vendían en el pueblo. Así que ni las más sesudas ratitas veían la manera de ponerle el cascabel al gato.

    ¿Alguien ve alguna analogía con el tema de la bitácora?

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  10. Relación al caso de la entrada, creo que el problema de fondo radica en qué se entiende por una disposición adicional de un texto normativo, me refiero a la Disposición Adicional Primera del CE, un texto tan corto, todo lo que ha dado de sí.

    Un saludo.

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    • Interesante reflexión, López Lera. Sigo pensando que la cuestión planteada por el web master da lo que da desde el punto de meramente jurídico. La constitución dice lo que dice al respecto de las banderas, con matices de orden formal que José Luis apunta y quizá la flexibilidad interpretativa a la que alude la Niña como deseable. Pero hay que reconocer que desde el punto de vista político el asunto tiene mil aristas que, gracias quizás al desconocimiento (consciente o inconsciente), se prestan a debates interminables y situaciones inimaginables. Un o de tantos es el que con acierto apuntas. El respeto de los derechos, sean históricos o de la índole que fueran, no debiera de ser un problema pero lo está siendo. Esos derechos tampoco amparan ni justifican la acción de las Juntas Generales de Gipuzkoa que, de grado o a regañadientes y más allá de manifestar su parecer sobre el asunto, debió cumplir la legalidad….y vuelta de la burra al trigo……..

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