La prohibición de recurrir de los miembros de órganos colegiados

Una de las barreras clásicas para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa es la exigencia de legitimación, esto es un interés real (beneficio o ausencia de perjuicio, material, moral o económico).

Sin embargo, el legislador alzó una segunda barrera para poner orden dentro de la administración, la prohibición de recurrir por parte de los órganos de la administración que dicta el acto, o los miembros de los órganos colegiados “salvo que una Ley lo autorice expresamente” (art. 20 LJCA).

Se trata de una prohibición vinculada a la ficción de la personalidad jurídica. Si la administración es una única entidad que aglutina órganos, unidades y funcionarios, y como tal entidad es titular de derechos y obligaciones, no puede admitirse que la parte se vuelva contra el todo.

Sin embargo, la realidad y casuística es muy rica y no es infrecuente que existan titulares de órganos que se crean con derecho a alzarse frente al criterio de la administración a que sirven, o miembros de órganos colegiados que consideran el craso error de la mayoría, y que decidan pasar el Rubicón e intentar “morder la mano que los alimenta” acudiendo a la jurisdicción contencioso-administrativa para obtener la razón.

El problema viene dado por el citado artículo 20 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, y no faltan pleitos contencioso-administrativos que son inadmitidos por esta razón.

Viene al caso ante la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 12 de Diciembre de 2016 (rec. 188/2015) que pasó inadvertida por su carga política (enjuiciamiento de decisión del Pleno del Consejo General del Poder Judicial por el pleno de la Sala tercera de lo contencioso del Supremo) pero encierra de forma sintética la interpretación y criterios sobre la materia, mas allá de la parca y fría lectura de la Ley. Veamos.

1. Sintetiza con claridad hasta donde llega la legitimación o posibilidad de interponer recursos por parte de los miembros de órganos colegiados y los únicos supuestos jurisprudencialmente admisibles:

SÉPTIMO. Presupuesto lo anterior, los criterios jurisprudenciales referidos, que asumimos y reiteramos en su integridad, nos permiten extraer varias consecuencias de especial relevancia para la solución del caso:

La primera, que el artículo 20.a) de la Ley Jurisdiccional puede no entrar en juego, no obstante recurrirse un acto de un órgano colegiado sin que una ley permita específicamente a sus miembros esa impugnación, cuando quepa identificar en el recurrente (persona física integrante de aquel órgano) un interés legítimo digno de protección ex artículo 19.1.a) de nuestra ley procesal.

La segunda, que ese interés legítimo no tiene forzosamente que ser personal o, si se prefiere, privado, sino que puede vincularse al ejercicio mismo de las funciones institucionales o a aquellos extremos que resultan esenciales para el desempeño de la actividad como miembro de aquel órgano colegiado en la medida en que, a juicio de la quien se integra en él, la decisión que pretende recurrir los cercene o restrinja indebidamente.

La tercera, que cabe defender en sede jurisdiccional la disconformidad a derecho de una actuación del órgano colegiado cuando se razone y se constate debidamente, prima facie y no obstante lo que pueda resultar en cuanto al fondo, que tal actuación ha vulnerado, desconocido o limitado ilegítimamente las facultades o derechos que constituyen el núcleo esencial del ejercicio de la función de quienes integran el órgano colegiado.

En otras palabras, si se invocan por aquellos que forman parte del órgano colegiado restricciones ilegítimas en el ejercicio de su función (sentencia de la Sección Segunda de esta Sala, citada, de 20 de mayo de 2013) o el desconocimiento o contravención de las condiciones más básicas del ejercicio de su función institucional (sentencia de la Sección Primera de esta Sala, también citada, de 8 de mayo de 2015) cabe identificar en el recurrente un interés digno de tutela que impide la aplicación al caso del artículo 20.a) de la Ley de esta Jurisdicción.

Pero la Sala advierte de los límites de esta excepcional posibilidad, para evitar la perversión o abuso:

Todo ello, en el bien entendido de que la invocación de un interés legítimo de esa naturaleza (profesional, institucional, estatutario y, en todo caso, vinculado con el ejercicio de la función) no podrá ser en ningún caso un mero artificio o una alegación puramente instrumental para conseguir aquello que la ley no permite, que no es otra cosa que la de discutir en sede judicial la legalidad de los acuerdos del órgano colegiado o la interpretación que éste efectúa de las normas del ordenamiento jurídico aplicables pues, como apuntamos más arriba, el ordenamiento no permite trasladar a la jurisdicción debates que deben necesariamente discurrir en el interior del órgano colegiado correspondiente. Y por eso también, el alcance del conocimiento del órgano judicial competente debe limitarse en estos casos a los extremos de la actuación del órgano colegiado que puedan haber lesionado, conculcado o restringido los derechos o las facultades que delimitan el ejercicio de la función, excluyendo de esa cognición aquellos particulares que no afecten a dicho ejercicio o que se refieran, en puridad, a pretensiones de pura legalidad, o de oportunidad, en las que no se aprecie la necesaria conexión con aquel conjunto de derechos y facultades.

La razón de esta limitación es simple: el derecho de los miembros de los órganos colegiados a impugnar las decisiones de éstos solo existe si una ley expresamente lo determina (supuesto de los concejales o de los diputados provinciales a tenor de la Ley de Bases de Régimen Local) o si ostentan un interés legítimo ex artículo 19.1.a) de la Ley Jurisdiccional (privado, institucional o profesional en los términos vistos) distinto de aquel que consista en ejercitar una pretensión de pura legalidad frente a la actuación que impugnan o en trasladar a la vía judicial discrepancias o discusiones que solo tienen encaje en el seno del órgano colegiado de que se trate, pues en estos últimos casos debe aplicarse con todo el rigor la prohibición contenida en el tantas veces citado artículo 20.a) de nuestra ley procesal.

Para finalizar y mostrar la riqueza del derecho, exponemos el voto particular sobre este extremo de dos vocales, entre ellos, el del Presidente de la Sala:

Dicho lo anterior, conviene recordar lo que dispone el art. 20. a) LJCA: «No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública (…) los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.»

Lo primero que debe señalarse de este precepto es que establece una prohibición, no una regla sobre existencia o inexistencia de interés para impugnar. Este dato es sumamente importante. Es verdad que el art. 20.a) se encuentra en el Capítulo II del Título II de la LJCA, relativo a la legitimación. Pero las reglas que enumeran las circunstancias en que un sujeto goza de legitimación -tales como, destacadamente, ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo- se hallan en el art. 19 inmediatamente anterior. El art. 20 no dice, en ninguno de sus apartados, que los entes y órganos allí mencionados carezcan de interés para combatir determinados actos administrativos que les afecten: dice, más bien, que no pueden hacerlo. Y debe entenderse que no pueden hacerlo ni siquiera en el supuesto de que tuvieran algún tipo de interés en librar el combate procesal. La razón es obvia: si se entendiera que los miembros de órganos colegiados no pueden impugnar los actos de éstos cuando carezcan de un interés suficientemente cualificado para ello, bastaría aplicar el art. 19, resultando claramente innecesario el art. 20.a). Este precepto -al igual que los demás apartados del referido art. 20- sólo tiene sentido como una prohibición, idónea en cuanto tal para restringir el alcance de las circunstancias que, con carácter general, implican la existencia de legitimación.

El corolario de cuanto se acaba de exponer es claro: tratándose de una prohibición, no cabe llevar a cabo ponderación alguna. La negación de legitimación a los miembros de órganos colegiados no puede neutralizarse o matizarse mediante la invocación de las peculiares características del caso. Se está ante una prohibición; no ante una especie de presunción relativa, meramente indicadora de ausencia de interés legítimo. Y ante una prohibición lo único que cabe hacer es detenerse. Por lo demás, la razón de ser de la prohibición recogida en el art. 20.a) LJCA es bien conocida: dado que los órganos colegiados toman normalmente sus decisiones por mayoría de votos y ello implica que a menudo pueden surgir desavenencias y tensiones, el legislador ha optado por excluir de raíz que esos conflictos internos terminen judicializándose, sin otras excepciones que las que él mismo expresamente introduzca. Se trata de una opción de política legislativa perfectamente legítima y comprensible.

En fin, los argumentos de la sentencia son claros, pero debemos quedarnos:

a) Un bonito ejemplo de como un párrafo de un artículo de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (art. 20) es interpretado o desarrollado, más bien, por la jurisdicción contencioso-administrativa, en un aspecto crucial que debería haber sido zanjado por el propio legislador: el derecho al acceso a la tutela judicial efectiva.

b) Un bonito ejemplo de como pueden argumentarse en derecho, de forma lógica y rigurosa, dos posiciones contrarias.

c) Un ejemplo de como la fuerza de los votos, es la técnica para zanjar estas contradicciones.

En fin, diríase que entre las restricciones a la acción pública y la prohibición de impugnación por los propios órganos, a lo contencioso-administrativo no le gusta enjuiciar la legalidad de muchas cuestiones. Así se explica que por ejemplo, existan interventores o abogados del Estado que formulen enérgicos y contundentes informes sobre actos ilegales, y que las actuaciones queden impunes. No digo que sea malo ni bueno como está diseñada la admisión y legitimación contencioso-administrativa, sino que me limito a indicar el posible efecto perverso (aunque también hay efectos positivos, pues se evitan francotiradores, querulantes e impugnaciones sin fundamento o por razones políticas).

Al menos, tenemos una sentencia que será utilísima como piedra de toque para verificar si un funcionario o titular o miembro de un órgano de la administración puede o no impugnar las decisiones de la administración a que sirve.

NOTA DE SOCIEDAD.- El próximo viernes día 5 de Mayo de 2017, a las 13,00 horas tendré el gusto de ofrecer una breve charla sobre los Controles de las oposiciones y concursos, en el Salón de Grados Minor (aula 009) de la Facultad de Derecho-Campus Miguel de Unamuno, en Salamanca, al hilo de la presentación de mi obra Vademécum de oposiciones y concursos -Controles de la discrecionalidad técnica, errores y abusos de los procedimientos selectivos- (Ed. Amarante, 2017) con la amable presencia e introducción de D. Ricardo Rivero Ortega, Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Salamanca.

El acto será de acceso libre. ¡Bienvenidos!