La caducidad es un instituto troncal del derecho administrativo pero que siempre da sorpresas. En su día ya me ocupé didácticamente de la distinción entre caducidad y prescripción. Y ahora la reciente Sentencia de la Sala contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 19 de Marzo de 2018 (rec.1148-2018) acomete la fijación de doctrina de interés casacional en materia de caducidad, y con importantísimas consecuencias.
- Se aparta de la jurisprudencia preexistente.
- Fija doctrina de interés casacional.
- La fija en materia de subvenciones donde por razón de la cuantía era difícil que antes del novedoso recurso de casacion alcanzase el Supremo tal cuestión.
- La sentencia cuenta con dos votos particulares coincidentes, lo que demuestra lo opinable de lo contencioso-administrativo y nada impide tener presente el viejo dicho de que «los votos particulares de hoy son la sentencia de mañana».
- La fundamentación de la sentencia y el voto particular, plantean una crucial cuestión de principio sobre la función del poder judicial.
Veamos.
Los términos de la cuestión sometida a interés casacional por auto de 29 de Junio de 2017 fueron los siguientes:
si el artículo 42. 4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , debe ser interpretado en el sentido de que transcurrido el plazo de caducidad establecido para el procedimiento de reintegro podrá la Administración seguir las actuaciones hasta la terminación del procedimiento y dictar una resolución tardía, conllevando la caducidad únicamente la consecuencia de que las actuaciones caducadas no interrumpen la prescripción, o si, por el contrario, la caducidad comporta la finalización del procedimiento y la nulidad o invalidez de la resolución tardía, sin perjuicio de que pueda acordarse la incoación de un nuevo procedimiento siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción».
La sentencia comentada parte del criterio anteriormente consolidado que en esta regulación especial de subvenciones representaba la STS de 30 de julio de 2013 (rec.213/2012):
la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre) y luego el propio Reglamento de Incentivos regionales ya citado han cambiado substancialmente el régimen de la caducidad, de forma que el que superase el referido plazo de doce meses no significa la nulidad de la resolución de incumplimiento.En efecto, el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones , en términos luego repetidos por el 45.4 del Reglamento de incentivos regionales, estipula que en los procedimientos de reintegro, transcurrido el plazo de doce meses para resolver sin que se haya notificado la resolución expresa «se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo«. Esto es, que los efectos de la caducidad se restringen a que el plazo de doce meses no computará como interrupción para la prescripción, pero las actuaciones continuarán «hasta su terminación», sin que la caducidad afecte a la validez de la resolución que ponga fin al procedimiento de reintegro» .
O sea, que en esta línea consolidada el procedimiento caducado continuaba «gozando de buena salud» y no se archivaba sino que podía desmbocar en una resolución de fondo en ese mismo procedimiento sin necesidad de reiniciar otro distinto.
La recientísima sentencia sobre interés casacional defiende el instituto de la caducidad y sus consecuencias frente a interpretaciones literales de un legislador frívolo:
Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo valida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos, tal y como ha sido entendida y definida por el legislador y avalada en su interpretación y aplicación por una constante jurisprudencia. Esta interpretación desvirtúa la institución de la caducidad de los procedimientos, atacando su esencia hasta dejarla irreconocible y la priva de todo efecto práctico, pues pese al transcurso del plazo de caducidad la Administración no estaría obligada a declararla ni a dar por finalizado el procedimiento y podría dictar una resolución de fondo válida. En definitiva, conforme a esta interpretación, los términos y plazos no obligarían a la Administración pública, contradiciendo la previsión general contenida en el art. 47 de la Ley 30/1992 , y la declaración de caducidad sería irrelevante por carente de consecuencia alguna.(…)
Y deja claro que los plazos están para algo, para lo bueno y lo malo, citando la novedosa Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo común:
Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido invalido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común(Ley 39/2015) en el que se afirma «los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción» y se añade «En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado ». En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en ese procedimiento se practiquen trámites que se consideran esenciales (alegaciones, prueba) para poder dictar una resolución administrativa valida.”
Y concluye el Supremo:
Por todo ello, dando respuesta a la cuestión respecto de la que se apreció interés casacional, se considera que es necesario modificar la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), entendiendo el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ha de interpretarse en el sentido de que la declaración de caducidad de un procedimiento de reintegro ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado.
Así pues, el procedimiento de subvenciones caducado está muerto y enterrado, y solo puede resucitarse bajo nuevo cuerpo y procedimiento. Ahora bien, me temo que el legislador ha dicho lo que ha dicho con claridad meridiana que deja poco espacio a la interpretación.
De ahí que, acatando la doctrina casacional (que además esta expuesta con brillantez por el ponente), pero bajo mi personal libertad de cátedra y opinión, consideró plenamente acertado el voto particular de Eduardo Espín Templado y María Isabel Perelló Doménech, quienes de forma espléndida dejan claro lo que debe ser el papel de la jurisdicción contenciosa y del Supremo que, a mi juicio, es interpretar la norma en clave de justicia y equidad, y con toda la artillería dogmática precisa, pero no saltarse la literalidad y efecto útil de un precepto legal sin plantear la posible inconstitucionalidad.
Escuchemos este voto particular:
Pues bien, el citado artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones por muy contrario que pueda resultar a la propia naturaleza y concepción del instituto de la caducidad, refleja una decisión del legislador que ha querido limitar los efectos de la caducidaden un concreto procedimiento, el de reintegro de subvenciones, en el que están en juego fondos públicos. Sin duda, el legislador ha pretendido con ello facilitar la labor inspectora de la Administración y la eficacia en la recuperación de subvenciones por eventuales incumplimientos de las condiciones en que se otorgaron. Tal propósito o, sobre todo, el procedimiento legal empleado alterando las consecuencias naturales de la caducidad, puede no ser compartido o, incluso, criticado, pero es una decisión del legislador expresa e inequívoca, a mi modesto entender.
Pues bien, como en otras ocasiones, alguna de ellas reciente, he de sostener la necesidad de mantener en el ejercicio de la función jurisdiccional un escrupuloso respeto a la voluntad del legislador en tanto ésta no ofrezca dudas de constitucionalidad, lo que en el presente asunto queda fuera de cuestión, en cuyo caso es preceptivo plantear la correspondiente cuestión de constitucionalidad.
Ciertamente, por medio de una interpretación sistemática de un conjunto normativo, es posible en ocasiones corregir deficiencias técnicas de las normas, pero ese no es el caso presente en el que el legislador ha optado simplemente por excluir la consecuencia natural de la caducidad en un procedimiento específico, como lo es el de reintegro de subvenciones, sin que quepa afirmar fundadamente que una clara y expresa determinación como la que se discute resulte contraria al principio de seguridad jurídica. Pues en contra de lo que se manifiesta en la sentencia, ninguna consecuencia se puede extraer de la afirmación de que «se producirá la caducidad del procedimiento», bajo la apelación a la regulación general de la caducidad, más allá de lo que el propio precepto establece. Es una modulación legal expresa de los efectos de la caducidad en un procedimiento concreto que un órgano judicial debe respetar.
El respeto a la voluntad del legislador no debe verse empañado por pruritos de técnica o coherencia jurídicas respecto de disposiciones que no resulten contrarias al principio de legalidad, como tampoco debe serlo, según he afirmado en otra discrepancia reciente, por interpretaciones bienintencionadas y voluntaristas encaminadas a una concepción expansiva de los derechos fundamentales más allá de lo que derive de manera inexcusable de mandatos constitucionales.»
Poco puedo añadir a este voto particular que comparto desde mi modesta posición de divulgador jurídico.
Soy consciente de que el legislador de los últimos tiempos parece no tener límite ni freno a diseñar un traje a la medida para los poderes de la administración ( no digamos ya los tributarios o sancionadores), pero eso no autoriza para «echarse al monte» y burlar la letra y finalidad de la Ley democráticamente aprobada. Los institutos e instituciones administrativas son fruto de la exégesis de la norma, y no a la inversa, por el riesgo de que la Academia doblegue al Parlamento o de que los jueces suplanten a los legisladores.
Es importantísimo el papel y responsabilidad de los jueces que debe llevar a expandir la tutela judicial hasta el límite e incluso a interpretar la norma jugando con las enormes posibilidades de la interpretación ( de hecho siempre he gritado ¡ La imaginación al poder… judicial!) pero lo que no puede hacerse es interpretar que lo de «continuar las actuaciones hasta su terminación» quiere decir que «no puede continuarlas» o que «si las continúa son inválidas». Un criterio del legislador en un procedimiento especial de que la caducidad permite «continuar el procedimiento» será cuestionable o torpe, pero esa pauta legal no supone cuestionar la funcionalidad de los plazos en derecho administrativo ni el instituto de la caducidad porque es sabido que es la Ley la que en cada caso fija la eficacia de los mismos y además la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común se cuida de dejar a salvo la regulación especial por Ley sectorial (Disposición Adicional Primera).
En suma, estamos ante un mal legislador desde la perspectiva técnica y desde la perspectiva de la Justicia, pero la división de poderes y el papel de cada poder es el constitucionalmente marcado, bajo la vigilancia del Tribunal Constitucional que, por no ser órgano jurisdiccional, bien puede corregir desafueros en otras claves.
En definitiva, digamoslo con licencia humorística, que si las instruciones sanitarias informan al consumidor que pueden tomar un yogur caducado sin 
necesidad de abrir otro ( en tanto no pase el plazo de degradación orgánica del envase), no podemos obligarles a que lo tiren a la basura ni afirmar que esas instrucciones sanitarias no permiten tomar el yogur caducado, porque no lo dicen, no señor.
Es posible que no estemos ante un mal legislador sino ante la elaboración de normas donde diciendo blanco y negro a la vez, no y sí y todo lo contrario, lo que se consagra es el principio de arbitrariedad administrativa y lotería judicial. En este contexto, si no hay unos niveles pavorosos de corrupción y pagos bajo mano por disposiciones favorables, y no parece que los haya, al menos no se conocen… será porque llevamos en el ADN niveles de honradez inimaginables, porque si yo puedo decir blanco o negro o según y depende…¿De qué dependerá que diga blanco en vez de negro? les dejo que lo adivinen
De la caducidad se deriva la desaparición jurídica del procedimiento ..¿no lo ponen reiteradamente en resoluciones del TEAC, los TSJ, el Supremo, etc.? pues si ha desaparecido a ver que nos expliquen como puede producir efectos, haya sido declarada tal desaparición o no
Es como si a una señora le dicen que ha perdido el feto pero le dan hora para el bautizo, la inscripción en el Registro Civil y hasta la plaza en guardería de lo que nazca.
Si no tiene que haber caducidad, que no la haya y si la tiene que haber, que digan si el procedimiento desaparece o se queda hibernando como la marmota. Para que los abogados sepan a qué atenerse
Muchas gracias por la entrada Sevach!
Una de las cosas buenas de las dos sentencias de la misma fecha a mi entender es que dejan bien claro que la caducidad es una causa de nulidad, lo que es de agradecer después de tantos vaivenes con aquellas dos sentencias de 2013 que lo ponían en duda, aunque me temo que el tema aún no ha finalizado.
Respecto de lo que comentas, el voto particular que leí el otro día da para unas cuantas entradas sobre los límites de la interpretación judicial.
En este concreto caso para realizar una afirmación tan tajante sobre cuál era la voluntad del legislador a la hora de redactar ese artículo, echo en falta en el voto particular algunas referencias a la tramitación parlamentaria de la ley (informes CGPJ, Consejo de Estado, Enmiedas, cambios de redacción, etc.) para afirmar tajantemente que la voluntad del legislador era otra.
No digo que no fuese asi, que no lo he estudiado, sólo que no se desarrolla.
Y aunque fuese podría ser también contradictorio afirmar que la caducidad es un supuesto de nulidad de pleno derecho para a continuación afirmar que se puede excepcionar sin más en un ámbito concreto sin habilitación legislativa expresa para ello. Habría que pensarlo un poco más, son solo reflexiones rápidas sobre tu entrada.
Buena semana a tod@s
Es curioso, Diego, pero pensé lo mismo que tú al leerlo.¿Por qué nadie ha buscado los antecedentes legislativos y parlamentarios para buscar la finalidad del precepto?. Pero lo cierto es que basta cotejar la anterior regulación de subvenciones con la nueva para percatarse que si cambia expresamente la letra, y esta letra es unívoca » continuará el procedimiento», la finalidad del legislador era separarse del criterio común de los efectos de la caducidad.
Por otra parte, tienes razón en que sigue abierta la cuestión de si la caducidad es causa de nulidad o anulabilidad. Personalmente considero que en el ámbito sancionador puede ser causa de nulidad de pleno derecho (engarce con lesión a derechos fundamentales) pero no en los procedimientos de gestión como son las subvenciones, campo en que las causas de nulidad son las tasadas y restrictivas sin que exista precepto legal expreso que lo disponga así ( otra cosa es que la sentencia ahora comentada, para reforzar su tesis del borrado total de la caducidad, o sea retroactividad, sugiere que sería causa de nulidad de pleno derecho). Así y todo, creo sinceramente que el gran impacto de la sentencia es el voto particular que es reflejo de distinta posición de criterio en el Supremo y que rebrotará esa división en cientos de cuestiones. Ya no se trata de jurisdicción revisora o jurisdiccion protectora, sino de jurisdicción «recreadora» de la norma. Algo que sería perfectamente admisible si el Supremo fuese órgano constitucional como el Supremo americano pero no en nuestro territorio. En fin, quizá son delirios de una artesano de provincias del derecho.
Pero bueno, todo esto dará pie a mas jurisprudencia y a saludarte, que eso siempre es un placer.
Por introducir una duda respecto a que haya tal error en el legislador. El propio artículo 95 de la ley 39/2015 establece dos excepciones a la aplicación de la caducidad. Cuando la cuestión afecte al interés general o fuera conveniente sustanciales para su definición y esclarecimiento.
Podemos plantearnos si el artículo de la ley de subvenciones no encaja en la no aplicación de la CADUCIDAD por interés general.
Mucho ojo, eso que dices lo dijo en una sentencia el TS pero creo que es un grave error; esa regla del 95 solo puede referirse a la caducidad que regula el propio 95 en su párrafo 1 (en procedimientos a instancia de parte por falta de aportación documental por la propia parte), nunca a la caducidad en los procedimientos de oficio regulada en el art. 25, porque eso es como negar la institución misma o someterla al puro arbitrio.
Buenas tardes. Cometeré el error de opinar sin haber leído la sentencia. No entiendo la posición del voto particular. ¿Toda norma con deficiencias técnicas, más o menos ostensibles, es automáticamente inconstitucional? La cuestión podría no prosperar, haciendo intocable el precepto para los tribunales. No puede ser esa la única vía de controlar al legislador. Aquí, para conseguir el fin perseguido habría bastado con establecer expresamente que en estos procedimientos no opera el instituto de la caducidad por razones de interés público (el puro silencio no bastaría, pues sería suplico por la norma general). Coartada que, por cierto, me parece peligrosa. Pero parece que el legislador no se ha atrevido a echar el órdago y ha preferido envidar a chica. Caducidad con efectos reducidos, diferentes y contrarios a los que pueblan el resto del ordenamiento, y que no deben confundirse con no tener ningún efecto. Será porque es lunes de Feria, pero muy claro no lo veo. No es que me haya planteado dudas sobre su efectividad y alcance (un grosero ataque a la seguridad jurídica podría sostener una cuestión de inconstitucionalidad), es que me da que los efectos están claros: ninguno en absoluto. Pero el oxímoron y la inconstitucionalidad son cosas distintas. En fin, no he debido opinar sin leer la sentencia. Ni en lunes de Feria.
El voto particular no dice que sea inconstitucional, sino que para saltarse la letra de la Ley, cuando es clara y congruente con la finalidad – legítima o no- del legislador, es precioso que se pronuncie el Tribunal Constitucional. Y si una ley va contra el derecho administrativo consuetudinario, contra las doctrinas jurídicas, contra la teoría, pues: a) Habrá que tragársela; b) Habrá que esperar al Tribunal Constitucional que puede decidir que los errores técnicos no son causa de inconstitucionalida; c) Habrá que votar a quien sea para que se cambien los malos legisladores. Un saludo cordial
Cuando he leído tu artículo he coincidido plenamente contigo, pero al leer el precepto legal me asaltan las dudas, porque parece que el precepto no sea nada claro literalmente. La regla que entiendes que deriva del precepto es la que rige en materia por ejemplo de inspección tributaria, pero allí no se dice que haya caducidad; simplemente se establece el efecto del transcurso del plazo, que será no interrumpir la prescripción. Pero aquí sí se habla de caducidad. ¿Porqué no se reguló como en la LGT si se quería hacer lo mismo? El precepto da margen, creo yo.
Al margen de la deficiencia técnica en que incurre el Tribunal Supremo al inaplicar una norma de rango legal, -algo que excede de su potestad, en vez de plantear cuestión de inconstitucionalidad-, vemos cómo, afortunadamente, se va abriendo paso una jurisprudencia consecuente con la razón de ser del derecho administrativo, que no es otra, volviendo a sus orígenes, que servir de garantía frente a los «abusos del príncipe».
En relación a este caso concreto, como en tantas otras cuestiones, en mi modestísima opinión, el legislador (con minúsculas), cual aprendiz de brujo, hace tiempo que perdió todo pudor a dictar leyes «ad hoc» y conquistas ganadas en materia de derechos fundamentales se están perdiendo ante el desbocado afán recaudatorio. El interés público no puede servir de justificación continua al proceder de la administración, el Estado de Derecho no admite excepciones.
Y en lo que a la institución de la caducidad se refiere, entender que solo está en juego el principio de seguridad jurídica es un enfoque reduccionista, también otros del mismo orden o incluso superior, como el de jerarquía normativa, el propio del sometimiento de los poderes públicos a la Ley y al Derecho, el de interdicción de la arbitrariedad (del legislador) y, aunque no se encuentre enunciado expresamente , el principio de igualdad, pues la administración, al margen de las especiales prerrogativas de que goza en el ejercicio de sus competencias, debe jugar, como sujeto de derecho, en pie de igualdad con los administrados, de lo contrario, no nos hallamos en un verdadero estado de ciudadanos libres, sino de súbditos.
En cuanto a la naturaleza de la caducidad y sus efectos, se trata de un interesantísimo debate, pues si ahora por fin se fija la misma como causa de nulidad radical acabando con las interpretaciones restrictivas, las consecuencias han de ser las inherentes a aquélla (cuando estamos acostumbrados a ver cómo los Juzgados de lo contencioso-adminstrativo, después de estimar un recurso por el primer motivo alegado de toda una batería de argumentos, sin entran en el fondo del asunto, limitan los efectos en ejecución so pretexto de que se ha declarado la nulidad por motivos formales ¿?). Ya veremos en qué queda, pero el correcto razonamiento lógico debe ser el de extraer de su naturaleza las consecuencias y no pretender determinar aquélla en función del resultado que convenga a cada momento, cosa que parece se hace bastante a menudo.
Según la primera redacción de la derogada Ley 9/2002, urbanística de Galicia, en sede de caducidad, pero de licencias, el art. 197.3, decía»3. La caducidad será declarada por la Administración Municipal previo procedimiento con audiencia del interesado. No obstante, transcurridos tres años desde el otorgamiento de la licencia sin que se hubiesen iniciado las obras se entenderá caducada automáticamente por ministerio de la Ley y no podrán iniciarse las obras sin obtener nueva licencia ajustada a la ordenación urbanística en vigor.»
El objeto de este comentario no versa, obviamente, sobre la misma «caducidad» a que se refiere la sentencia de esta entrada, término que aparece por casualidad en el precepto transcrito, sino en la osadía de postular una regulación expresa abiertamente superada y que las resoluciones judiciales pusieron en su sitio, pues no cabe caducidad automática y sin trámite de audiencia, con tan solo el transcurso de un determinado lapso temporal.
Es decir, la letra, como en la Ley de Subvenciones, es clara, pero no cuela.
¿No sería la misma situación que critican los votos particulares? (con los que, respetuosamente, discrepo)
Dos cuestiones, una que parece una nueva escaramuza de sus señorías supremas contra sus señorías constitucionales. La otra, que si bien el voto particular está muy bien razonado, carece de oportunidad, el legislador es un demente que en mitad de la noche dice que es de día, y no veo por qué hay que seguirle el humor a un loco,porque como dijo Cervantes en el Quijote, en el episodio de la cabeza encantada, en este caso la del poder legislativo, no son burlas las que duelen, ni hay pasatiempos que valgan, si son con daño de tercero.
Muy elocuente. (No me permite dar un «me gusta», desconozco si el mío es caso aislado, pero me exige registrarme en quién sabe dónde).
Hablaré con mi informático, Gracias sinceras
Así como los Diez Mandamientos se resumen en dos, todo lo que a este respecto se puede decir se resume en esas dos cuestiones, perfectamente expuestas.
No obstante, el tronco del que brotan esas dos ramas no es otro que el que defiende J. Ramón. La cuestión ha de plantearse al Tribunal Constitucional; y quizás no nos parecería nada mal que este le imponga cordura al parlamento. Que una ley diga que “a los efectos de esta ley los átomos de hidrógeno son los que tienen en su núcleo siete protones” es equivalente a decir que “el hidrógeno de esa ley es el nitrógeno de los químicos” y otra interpretación no está al alcance del poder judicial. Sin embargo, me gustaría que mi Constitución no permitiera al parlamento tanta veleidad.
Y yo que pasaba por aquí, leyendo su artículo y casi todos los comentarios (y desde mi gran ignorancia), me pregunto: ¿por qué se produce la caducidad de los procedimientos, y más en asuntos en los que el interés general está en juego? ¿Será por falta de recursos humanos y /o materiales de tal manera que se hace difícil o imposible finalizar un procedimiento dentro de los amplios plazos que la Administración tiene – especialmente si los comparamos con los mucho más mermados de los ciudadanos?
Si partimos de la premisa de que los empleados públicos ejecutan su trabajo con diligencia y sin dilaciones (y firmemente así creo que actúa la mayoría de los mismos), mi conclusión es que aquellos no dan abasto por falta de recursos. Es aquí donde radica el problema y donde habrá que buscar las soluciones más que en legislar para materias específicas con normas que obligan («pasan la patata caliente») a los magistrados y jueces a hacer malabarismos interpretativos y aportar seguridad jurídica a partir de mimbres resquebradizos.
Los legisladores que, en en no pocas ocasiones merecen nuestro reproche, creen finalizados sus deberes creando regulaciones que no son más que «terceras patas de la mesa», pero se olvida de que para que ésta no se venga abajo o deje de cojear, hay que añadir una cuarta pata y/o unos buenos calces.
No todo se soluciona reclamando mayores recursos económicos: La principal diferencia es, por ejemplo, que si yo tengo que ir a un juicio sin dormir la noche anterior porque no he tenido tiempo para preparar la prueba (no por desidia, sino porque la misma consta de cientos de documentos que no he recibido hasta ese mismo día), pues, a fastidiarse tocan.
Sería de ingenuos exigir la misma implicación a los funcionarios, pero al menos se les podría controlar para que cumplieran con su horario y durante el tiempo de trabajo estuvieran a lo que tienen que estar, porque hay administraciones que por las mañanas parecen centrales de Amazon.
Con todo, no creo que la apuntada sea la verdadera razón de la caducidad de los expedientes, la cual depende de muy variados motivos según los casos, muchas veces, de la voluntad política.
Permíteme disentir en una cuestión méramente física en este interesante debate, pero las únicas mesas que nunca cojean son las de tres patas.
En cuanto a la caducidad en sí, y a riesgo de decir una barbaridad pues no he leído ni Ley ni STS, en tema de subvenciones se supone que los efectos para el solicitante son positivos, y al igual que puede haber retroactividad de nuevas normas, no veo mal que no caduque un procedimiento porque se supere algo el plazo, porque reiniciarlo puede ser más gravoso. Como digo, lo mismo es una burrada.
En cuanto a empleados públicos, de todo hay en la Viña del Señor, pero te aseguro que hay gente que trabaja como si fuera a heredarla.
Y en cuanto a yogures caducados, si han estado en frigorífico y al abrirlos no se ve sino una ligera retracción de la cuajada, yo me los como hasta un mes después. Oiga, y sin problemas hasta la fecha.
No hay que perder la perspectiva, se está hablando de la caducidad respecto de procedimientos de reintegro de subvenciones, con lo cual, si vamos a su ejemplo, la cuajada se le podría indigestar meses después de ingerida. Lo que la administración trata de evitar con este tipo de medidas es que caduquen los procedimientos que son susceptibles de producir un beneficio económico para ella con el consiguiente perjuicio en forma de sanción o gravamen para el administrado.
Desengañemos. A la Administración nunca le ha gustado el instituto de la caducidad… ¡cuando afecta a sus derechos! Por eso, tradicionalmente, se ha resistido a su aplicación y ha utilizado artificios, creados ad hoc, para neutralizar sus efectos. Así, bajo el pretexto de que, cuando actúa, lo hace para servir al interés público, ha pretendido una intolerable asimetría y tratamiento desigualitario respecto del que merecen los particulares.
Sin embargo, la caducidad «es lo que es», no cosa distinta, y no puede ser convertida en un «traje a medida» de la Administración. Tiene un fundamento constitucional –art. 9.3 en relación con el 24 y el 103 de CE- y afecta al orden público. Y existe el derecho del administrado a la misma, esto es, a que los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (y no sólo los planteados a sus instancias) terminen dentro de un plazo máximo legal.
Partiendo de lo anterior y descendiendo a la sentencia comentada, se me ocurren las siguientes reflexiones:
1ª) Respecto del legislador. Si lo que pretendía –pretende- era –es- dar una especial protección al derecho de la Administración a la recuperación de subvenciones, la solución pasaba -y pasa- por una mero incremento de los plazos de prescripción –cuestión sustantiva-, no por una irregular eliminación de los automáticos efectos de la caducidad –cuestión adjetiva-.
2ª) Respecto de la doctrina del Tribunal. Su postura, que entiendo correcta, es la de, dicho sea en términos gráficos, “no aceptar pulpo como animal de compañía”. Si lo que el legislador dice que es, es notorio que no lo es, o contraría la seguridad pública y el orden público, cabe que sea inaplicado. En este sentido, el art. 5.1 de LOPJ establece que los Jueces interpretarán y aplicarán la ley “según los preceptos y principios constitucionales” (art. 5.1 LOPJ), entre los que se encuentra el de seguridad jurídica (art. 9.3 en relación con el 24 CE).
Cabría añadir un posible nuevo argumento. La Disposición Derogatoria Única de la Ley 39/2015 deroga todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan. Lo que viene a suceder con el precepto examinado – artículo 42.4 de la Ley 38/2003- pues los arts. 25.2 y 95.2 de la Ley 39/2015 disponen que producida la caducidad se archivará el procedimiento y no interrumpirá la prescripción.
3ª) Respecto de los votos discrepantes. Su planteamiento, por formalmente correcto que sea, no parece de recibo, pues es demasiado reduccionista y, a la postre, convierte al juez en mero aplicador pasivo, acrítico y sin más de “cualquier” ley. Labor que ya puestos, es un decir y Dios no lo quiera, podría efectuar una máquina.
Si una ley dice que hay que tirarse por un acantilado. ¿Debemos tirarnos por el acantilado? Y si no lo hacemos ¿actuamos mal y merecemos ser sancionados? Es evidente que, por clara que sea esa norma y por meridiana que sea la voluntad de su demente legislador, siempre habrá que buscar una salida –interpretación- para ni partirnos la crisma, ni ser sancionados. Porque lo anormal no puede ser hecho pasar por normal porque mucho que lo diga –o parezca decir- el legislador.
Estimado Felipe: Si una ley dice que hay que tirarse por un acantilado es inconstitucional porque atenta contra el derecho a la vida, a la seguridad y mil bienes constitucionales, y será expulsada del ordenamiento jurídico tras plantear el recurso de inconstitucionalidad; pero si una ley se aparta de lo que es una construcción dogmática como es el instituto de caducidad, y lo hace porque cada ley sectorial puede fijar reglas especiales, pues o bien encuentra un anclaje de inconstitucionalidad, o bien encuentra una interpretación dentro del marco legal, pero desde luego que lo que no cabe es que si le legislador dice que «a afectos del impuesto de vehículos de tracción mecánica se considerará ciclomotor una bicicleta», no debiera ningún juez decir que hay que interpretar que «ciclomotores no son las bicicletas» porque así lo entiende la Cátedra de Mecánica y el común de los ciudadanos. En suma, siempre hay salida frente al legislador inconstitucional pero frente al legislador torpe pero constitucional no podemos oponer un juez que NO sirva a la Ley, que en vez de ser la boca muda de la ley, sea la voz que grita y apaga la Ley. En otras palabras lo que me alarmaría sería que la Ley dijese que «nadie debe asomarse al acantilado» y que los jueces entendiesen que por una concepción amplia de la libertad » es obligatorio asomarse al acantilado». Eso sí es preocupante, porque el juez puede acertar pero también equivocarse, por lo que el marco de la Ley jamás, jamás debe excederse. Si hay una regla del juego judicial marcada por la Constitución es la legalidad, legalidad y legalidad. Ni una sola línea dice que el juez puede apartarse de la Ley, ni siquiera de la ley injusta porque para ello está la interpretación o la Constitución. Por lo demás estoy plenamente de acuerdo con que a la Administración no le gusta la caducidad. Un cordial saludo.
Estimado y admirado Sevach, le agradezco su instructivo comentario.
Ciertamente, el ejemplo del acantilado, por extremo, resulta desafortunado. Pero con el mismo solo pretendía poner de manifiesto, de una forma muy burda, lo sé, que, a mi modesto entender, la aplicación de la ley, por más clara que sea su letra -y por tanto la voluntad del legislador-, tiene -o debe tener- vías que permitan al juzgador, más allá de plantear cuestión de inconstitucionalidad, darle un sentido lógico y uniforme con el resto del ordenamiento jurídico, instituciones jurídicas, circunstancias y necesidades sociales y orden público. Algo de lo que usted, con su superior criterio, discrepa «pero frente al legislador torpe pero constitucional no podemos oponer un juez que NO sirva a la Ley, que en vez de ser la boca muda de la ley, sea la voz que grita y apaga la Ley». Ni que decir tiene que doy por sentado que la razón está de su parte, Pero, no le resulta descorazonador. No cree que por esta vía podemos llegar a leyes constitucionales pero «ilegales» -aunque formalmente legales-. No le parece que con ello favoreceremos en dictado de sentencias legales pero injustas.
Gracias de todo corazón por su blogs, sus enseñanzas -jurídicas y vitales- y su altruista labor.
PD Disculpas pues el comentario de ayer, al no aparecer publicado esta mañana y dar por hecho que estaba más perdido que Carracuca, lo he reiterado resumido y finalmente ambos se han cruzado
Pues sí, amigo Felipe, a veces es descorazonador tener que poner una sentencia por lo que el juez siente que es una «mala» ley o «ley injusta» y el único desahogo que cabe – si no acude una ingeniosa interpretación en ayuda de la equidad- es «dulcificar» las razones en la fundamentación o no imponer las costas. Muchísimas gracias por tus comentarios
Copio un párrafo de El Economista :
«La debilidad de nuestras pymes es un tema recurrente. Tamaño, escasez de medios, exceso de normativa legal, fiscalidad, brecha digital… Una especie de mobbing institucional sobre nuestras empresas más pequeñas, cuyo caldo de cultivo es una cantidad ingente de legislación ambigua y contradictoria, que permite abusos por parte de los acosadores del patio empresarial»
La sentencia, cuidadosamente resumida, explicada y comentada por Sevach, me provoca las siguientes reflexiones.
Sobre el legislador. Si lo que pretende/ía era reforzar la protección del derecho a la recuperación de subvenciones, la solución pasa/ba por incrementar el plazo de prescripción de la acción (cuestión sustantiva), no por suprimir los automáticos efectos que tiene toda caducidad (cuestión adjetiva). La caducidad “es lo que es”, no cosa distinta, y no puede ser convertida en un “traje a medida” de la Administración.
Sobre la decisión de la mayoría. Aunque no lo diga expresamente, parte de un presupuesto que, no por sabido, conviene recordar. La caducidad tiene un fundamento constitucional –art. 9.3 en relación con el 24 y el 103 de CE- y afecta al orden público, por lo que existe un derecho del administrado a la misma, esto es, a que los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen terminen a todos los efectos dentro de un plazo máximo legal. A lo que cabe añadir que, de igual manera que los contratos son lo que son y no lo que las partes dicen que son, la caducidad es lo que es y no lo que el legislador -en este caso- dice que es.
Partiendo de lo anterior, entiendo que la decisión adoptada es acertada y sustenta, entre otros, en el objetivo sentido y significado de la caducidad, en el art. 5.1 de LOPJ, que establece que los Jueces interpretarán y aplicarán la ley “según los preceptos y principios constitucionales” (art. 5.1 LOPJ), entre los que se encuentra el de seguridad jurídica (art. 9.3 en relación con el 24 CE), y en el art. 7, que dispone que los Tribunales defenderán tanto los derechos e intereses individuales y colectivos sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.
Sobre el voto particular. Su planteamiento, siendo formalmente correcto, adolece, en mi humilde opinión, de cierto dogmatismo y voluntarismo. Así, cuando refiere que ha mantenerse «un escrupuloso» respeto a la voluntad del legislador, ¿dónde están los límites?, más allá de la cuestión de constitucionalidad. O es que no existen. Y cuando indica, que el legislador ha optado «simplemente» (sic) por excluir la consecuencia natural de la caducidad en un procedimiento específico, y concluye, que ello no contraría al principio de seguridad jurídica: ¿no es justo todo lo contrario?
Independientemente de lo anterior, destacar la gran inquietud que produce el contenido del art. 95.4 de la Ley 39/2015 «Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento», cuya constitucionalidad es más que dudosa.
PDT Este comentario resume otro anterior que debe andar perdido por el limbo. Y, como le sucede a José Luis, tampoco puedo dar un «me gusta».
Lo que más me gusta del artículo, más allá de la discrepancia técnico jurídica, es la frase «el legislador de los últimos tiempos parece no tener límite ni freno a diseñar un traje a la medida para los poderes de la administración «. Me parece muy grave porque es un síntoma de cómo el legislador está a las órdenes del ejecutivo, laminando los derechos de los ciudadanos en aras a la eficacia administrativa. Seguro que Ada Colau lo tildaría de facha y por una vez estaría acertada.
Respecto a la interpretación que deba darse a la previsión contenida en el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 42 de la LGS, Pascual García señala «En consecuencia, la caducidad del procedimiento dejará incólume tanto el derecho de la Administración al reintegro como la acción para exigirlo, no ya en otro procedimiento, sino en el marco del propio procedimiento, pues no otro alcance puede tener la obligación de continuar las actuaciones hasta su terminación.”
En Roma la tarea de revelar, manifestar (interpretar) la fuente del derecho (mores maiorum) correspondía a los “prudentes” o “iurisprudentes”.
En este asunto, creo que tanto el legislador como el Tribunal han sido poco “prudentes”.
Buenas a todos:
Queda claro el asunto de la caducidad. Me surge una duda en aquellos procedimientos que están suspendidos por haberse iniciado, por ejemplo, un procedimiento penal por los mismos hechos (muy común en nuestros días).
La pregunta es, en este caso de suspensión, si el procedimiento penal tardara en exceso ¿caducaría el procedimiento administrativo? ¿Si hubiera caducado y no prescrito habría que abrir otro obligatoriamente? ¿Si hubiera caducado y prescrito por demora del penal, se habría de archivar?
Ya me dais vuestra opinión.
Saludos a todos
Jorge
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