Para el jurista atento, resulta llamativo que la Sala contencioso-administrativa del Supremo esté llamada a resolver un recurso de casación sobre las limitaciones del arrendamiento de vehículo con conductor (caso Uber y Cabify), y cuando torea el miura, anunciadas y verificadas las deliberaciones, se publique de inmediato un Decreto-Ley que pretende devolverlo a los corrales.
Viene al caso ante decenas de autos de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo (comprendidos entre el primero de 13 de Marzo de 2017, rec. 8117/2017 y el reciente de 6 de abril de 2018, rec. 4337/2017) que admitían interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar las restricciones y/o limitaciones aplicables para autorizar la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, y precisar si la nueva redacción del art. 48 Ley de Ordenación de Transportes dada por la Ley 9/2013 requería de un nuevo desarrollo reglamentario o «resucitaban» las disposiciones reglamentarias anteriores, particularmente el art.182 del reglamento. Pues bien, en puertas de hacerse publica la sentencia del Supremo interpretando ambos preceptos se dicta el reciente Decreto-Ley 3/2018, de 20 de Abril (BOE de 21 de Abril) que modifica el art. 48 y deroga el art.182 del reglamento.
O sea, controversia, preparaciones y admisiones, alegaciones, expectativas, incidentes, costes y costas… ¡y zás! Todo desaparece por el pase mágico del Decreto-ley.Lo curioso es que parecía la crónica de un cortocircuito anunciado.
1. En efecto, el diario ABC tres días antes (19/4/2018) publicaba con gran capacidad de vaticinio:
“El Tribunal Supremo examina desde hoy si la normativa que establece una proporción de treinta taxis por cada licencia de VTC (vehículos con conductor, con las que operan Uber o Cabify) atenta contra la ley de garantía de unidad de mercado. Un procedimiento que podría desembocar en la liberalización del transporte urbano y que ha despertado el interés del Gobierno.
Según ha podido saber ABC, el Ministerio de Fomento estudia distintas fórmulas para limitar el impacto de esta sentencia. La más viable pasaría por la aprobación de un real decreto-ley que introduzca modificaciones a la norma actual y permita «blindar» la relación de una VTC por cada treinta taxis si el Supremo tumba la reglamentación. Fomento ganaría así «tiempo» y dilataría el procedimiento judicial que arranca hoy. Hay que tener en cuenta que, si bien el teórico real decreto-ley sería de aplicación inmediata, tendría que ser aprobado posteriormente en el Congreso de los Diputados en un plazo máximo de 30 días.”
2. Sorprende la naturalidad con que el gobierno confesaba que “estudia distintas fórmulas para limitar el impacto de esta sentencia” pues lo normal es estudiar fórmulas para “ejecutar” las sentencias y no burlarlas. También sorprende que el colectivo afectado, tras la vista de un martes, presionase sin ambages al gobierno y anunciase que esperaba que “un decreto ley le salve de la liberalización de la VTC antes del Tribunal Supremo”.
3. De hecho, la voluntad del legislador en el art. 103.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa es clara “Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”.
Pero esa clara voluntad de evitar el fraude procesal de desactivar las sentencias no incluía en su letra dos supuestos. Ni el caso del legislador que aprobase una ley, ni el caso del gobierno que aprobase un Decreto ley, en los casos en que se pretendiese cubrir el acto o reglamento ilegal de una armadura en la que rebotasen las flechas de los incidentes de ejecución de sentencia. Y ello porque tanto leyes como Decretos leyes tienen su específico y exclusivo cauce de control por el Tribunal Constitucional (salvo la excepcional inaplicación del Decreto-Ley por los tribunales ordinarios si contraviene de forma clara el derecho comunitario); así, esa manipulación de rango (elevando un reglamento a la categoría de disposición con fuerza de ley) supone desarmar a la jurisdicción contenciosa y simultáneamente desplazar el escenario de debate ante el Tribunal Constitucional y abre un cómodo escenario de formas, plazos y triquiñuelas procesales que cumplen la conocida misión bélica de “ganar tiempo” y hacer «cundir el pánico» en la tropa.
4. Así, la aprobación de un Decreto-Ley cuando se presiente la crónica de una sentencia desfavorable anunciada para los intereses del gobierno, representa un peligroso jaque al Rey en el tablero de los poderes del Estado.
Y es que mas allá del impacto concreto de este Decreto-Ley sobre la sentencia del Supremo, y si concurre o no pérdida de objeto, o si por el contrario, se trata de un supuesto de imposibilidad jurídica de ejecución de sentencia, me parece sumamente relevante hacer hincapié en estos indicios de una especie de “golpe de estado a la división de poderes” o al menos un fraude de la ley… constitucional.
5. La inquietud va mas allá. Recientemente hemos estrenado el recurso de casación bajo el interés casacional. La Sala contencioso-administrativa del Supremo ha asumido por voluntad expresa en la Ley Orgánica del Poder Judicial, un novedoso papel crucial al servicio de la seguridad jurídica pues sustancialmente el recurso de casación abordará cuestiones jurídicas (no examinar pruebas y valorar hechos) y además de relevancia objetiva (interés casacional), allí donde hay semilleros de litigios o enredos jurídicos. En suma una crucial funcionalidad de interpretar la ley o el reglamento que surtirá el efecto práctico de cubrir las lagunas, armonizar o aclarar las ambigüedades del legislador, y corregir interpretaciones distintas de los tribunales, y ello con efectos urbi et orbe.
Ahora bien, no hay que olvidar que no se trata de que el Supremo español salga al paso a buscar problemas jurídicos, como hace el Supremo brasileño que aclara contradicciones jurisprudenciales si detecta su existencia extraprocesalmente. No. El Supremo español resuelve litigios concretos entre partes reales y con consecuencias prácticas.
De ahí que el legislador y el ejecutivo han de moverse en el plano de la legalidad objetiva, de la necesidad de la norma pro futuro, y jamás dictar normas mirando por el espejo retrovisor para atropellar una sentencia dando marcha atrás en el tiempo. Decreto ley que afecta a litigios concretos en estado avanzado y en clave jurídica, con partes en el litigio que han sometido el conflicto real a jueces para su resolución en términos jurídicos.
No está el legislador ni los decretos leyes para dejar en el limbo litigios pendientes y dejar perplejos a los operadores jurídicos. Es como si antes de que el árbitro decida si la patada al adversario supone una falta de penalti, se cambian las reglas del juego permitiendo tales patadas y tanto árbitro como jugadores y afición se quedan patidifusos.
6. Por otra parte, la admisión de un recurso de casación por la Sala contencioso-administrativa del Supremo se publica oficialmente para general conocimiento de Juzgados y Tribunales, así como operadores jurídicos, y con ello propicia una especie de tregua o suspensión de los pleitos pendientes hasta que se fije la doctrina de interés casacional.
Lo que no puede aceptarse es que tal publicación oficial de la admisión del recurso de casación sirva de alerta para que se agiten los lobbies, los grupos sociales afectados o los intereses políticos para promover durante esos meses que precisa la gestación y alumbramiento de la sentencia casacional, un proyecto de ley encaminado derechamente a corregir o desactivar una sentencia negativa.
Si ya resulta inquietante que el legislador vaya a remolque de las sentencias casacionales (corrigiendo el efecto de sentencias firmes que no se ajusten a las apetencias políticas), más terrible resulta que sea el Ejecutivo quien bloquee el interés y eficacia de la sentencia casacional a través de un Decreto-ley que está pensado como arma excepcional para situaciones exceionales ( tanto para los gobiernos estatal como autonómico, porque los Estatutos de autonomía de tercera generación también tienen esta figura). Y así, ante la sentencia desfavorable a inconfesables intereses (partidistas, económicos, etc) que presionen al gobierno de turno, pueda este desenfundar el raudo Decreto Ley para enterrarla.
7. En definitiva, el Decreto Ley está legitimado por la Constitución (art. 86) para situaciones de “extraordinaria y urgente necesidad”, pero es altamente cuestionable que se alce como “extraordinaria y urgente necesidad” un escenario de pendencia de sentencia del Supremo, por mucho que se vista de intereses mercantiles de fondo.
8. ¿Cuál es la raíz del uso o abuso de este as en la manga por el poder ejecutivo?. Quizá es un problema académico, que revela que gobernantes y parlamentarios desconocen las reglas del juego constitucional, de la división de poderes y el papel del poder judicial. Acaso es un problema de alumnos aventajados de Maquiavelo en que el fin justifica los medios. O quizá sencillamente es un problema de cortesía y respeto institucional, o de lealtad entre poderes.
En todo caso, no es bueno para la seguridad jurídica el que se dicten leyes ni decretos-leyes ad hoc, ad personam, ad partem o ad iniustitiam.
Como nos enseñaba Calamandrei en su recomendable ensayo “Sin legalidad no hay libertad” (1944) donde reaccionaba frente al abuso en la Italia fascista de los decretos-ley que se convirtieron en la forma normal de legislar, y donde combatía “el fraude de ley dispuesto por el propio legislador: la ley hecha para defraudar a la ley”, culminaba afirmando:
El sentido de la justicia puede hacer sentir la injusticia de la ley, e impulsar a modificarla; pero no cabe destruir el sentido de la legalidad, es decir, el respeto de las reglas del juego según las cuales, modificar las leyes, hay que seguir la vía trazada por ellas.
He tenido ocasión de preparar la demanda para una asociación codemandante en este proceso que se sigue ante el Tribunal Supremo por los trámites de la ley de garantía de unidad de mercado, y cuyo origen fue interpuesto por la CNMC, al igual que tuve la certeza de obtener las primeras sentencias en el mes de noviembre de 2017 que fijaban doctrina sobre el otorgamiento de las autorizaciones de transporte que en su mayor parte prestarían servicio de transporte para las aplicaciones conocidas, y considero un verdadero escándalo jurídico que atenta contra la separación de poderes y termina de rematar a Montesquieu (si alguna vez vivió)
Al margen de calificaciones ideológicas sobre la chapuza del gobierno que tres días después de la vista ante el Supremo aprobó el citado real decreto ley por razones de necesidad y urgencia (¿¿??) y sin que fa echa de hoy se haya dictado sentencia por la sección 3ª de la sala 3ª, lo cierto es que la utilización de las prerrogativas legislativas al ejecutivo limitadas y otorgadas por la Constitución en su artículo 86 con el único fin de incumplir las sentencias de los órganos judiciales roza los principios esenciales de un estado de derecho.
Efectivamente no va a ser el único caso, pues próximamente el ínclito ministro de Fomento (promovedor del anterior citado real decreto ley), ya pretende volver a las andadas con una nueva norma legal para blindar los actos administrativos derivados de planes generales de ordenación urbana, como disposiciones generales que son, con el fin de que en caso de nulidad por los Tribunales de Justicia se mantengan aquéllos. Es decir, que aunque el árbol se considere «envenenado» sus frutos tengan efectividad.
Lo lamentable es que dichos reales decretos leyes. como el citado al inicio, serán posteriormente refrendados por el Congreso de los Diputados en los 30 próximos días, a pesar del verdadero ataque a la separación de poderes de nuestro estado de derecho.
Y el Supremo que dirá?… buena pregunta. Su respuesta, en la sentencia que se dicte próximamente.
Cosas de vivir bajo la dictadura de la «brigada Aranzadi», cuya falta de escrúpulos está reduciendo a escombros todo un Estado social, democrático y de Derecho.
Haciéndonos la vieja pregunta de «Cui prodest?» he encontrado a quién va a ganar mucho dinero con este río revuelto: https://www.elconfidencial.com/tecnologia/2018-05-06/uber-cabify-decreto-ley-gobierno-taxi-licencias-vtc-decretazo_1558568/
Estimado J.R.
Nuevamente, gran entrada. Si no recuerdo mal, últimamente el Tribunal Constitucional está anulando las leyes que pretenden «subsanar» la ilegalidad de reglamentos o actos administrativos, o sustituir a estos. Aunque en general lo hace con vaquillas (léase Comunidades Autónomas), no con toros de 6 años (léase Estado). No me parece una mala praxis, espero que en este caso actúe de modo consecuente y no se arrugue ante el morlaco.
Enhorabuena y, como siempre, gracias
Buenos días,
En estos días un grupo de funcionarios que llevamos ya 6 años esperando que se cumpla una ley vigente, mediante el desarrollo reglamentario correspondiente (que debía haberse producido antes del 1 de enero del 2014 -según dispone de forma expresa la propia ley-) hemos conseguido que el Tribunal Supremo se pronuncie en un recurso por inactividad del gobierno y lo condene a dictar el reglamento en el plazo de seis meses (STS 553/2018 de 5-4-2018). Como dicho reglamento tiene efectos retributivos, y debe aplicarse con referencia a la fecha que expresamente indica la ley, todos creíamos que así se haría.
Pues bien, en la disposición adicional trigésimo séptima de los PGE 2018 que se tramita el Ejecutivo ha colado de rondón que el futuro reglamento limitará sus efectos retributivos al 1 de enero de 2018. Lo que significa 1) el expolio retroactivo de los derechos que reconoce la Ley y la sentencia del Tribunal Supremo…. y 2) que nos quedamos con un palmo de narices después de años luchando para que se aplique una ley vigente.
Hay algo no funciona en este sistema de trileros y tahures. Y será menester que alguien con el conocimiento, la disposición y la honestidad necesaria lo reorganice para que todos sintamos que, de verdad, estamos en un Estado de derecho…
Luis V. García (CSIC)
Mi Enhorabuena Sr. Chaves, desde mi modesto lugar como letrada y admiradora suya, le Felicito, como siempre «Cum Laudem» … pues su pluma, no sólo tiene una magnífica exposición jurídica sino que también es de una incuestionable bravura…
Cuando escribe me recuerda usted aquel bello poema de Espronceda … «Con diez cañones por banda…..»
Mil gracias y mi más cordial y sincero saludo
Aunque no venga al caso, la frase de Calamandrei habría que esculpirla en mármol y ponerla en algún parlamento autonómico.
Muy interesante el artículo como siempre. En todo caso podría analizarse si se está prevaricando.
Sinceramente ¿alguíen se puede sorprender de este tipo de artimañas de un gobierno y un partido político con un historial de presuntos (y probados por los Tribunales de Justicia) casos de corrupción con importantes empresas?
El dicho popular dice que «La zorra pierde el rabo pero no las costumbres».
Me pregunto si todo este asunto que denuncia el maestro JR Chaves tendrá igual repercusión en los medios de comunicación y en la sociedad como otros casos más mediáticos (que no menos importantes o alarmantes, por supuesto); y también me cuestiono si cuando hay un clamor popular denunciando su preocupación o miedo a que produzca ingerencia, o peor aún, manipulación por parte de los políticos del Poder Judicial y sus jueces y magistrados, con estas estratagemas gubernamentales de los decretos leyes no nos están lanzando el mensaje a los ciudadanos que aun cuando no puedan ejercer su influencia en aquéllos, les da igual lo que dictamine la Justicia, porque tienen los medios para salirse con la suya (y la de los poderosos grupos de poder económicos o lobbies que están detrás).
Vamos que con estas prácticas nos dejan claro que añoran otros tiempos pasados en los que no se les ponía trabas pues el Estado sólo se componia de un solo elemento que era la única voluntad legisladora, ejecutiva y judicial. Sólo con la denuncia y la lucha diaria con los recursos que la Democracia y el Estado de Derecho nos ofrece podremos contrarrestar y derrotar esos intentos dictatoriales.
Artículo de imprescindible lectura para la formación de una opinión -pública y jurídica- crítica, rigurosa y bien informada sobre las grietas y socavones de nuestro sistema. Brillante y agudísimo.
¡»…gobernantes y parlamentarios desconocen las reglas del juego constitucional, de la división de poderes y el papel del poder judicial…»!.
Pero: ¿no partimos de que, ambos, con carácter previo a su toma de posesión, juraron y prometieron guardar y hacer guardar la Constitución?; ¿no estaríamos, en todo caso, ante una ignorancia inexcusable determinante de cese, renuncia o dimisión fulminante?; ¿no quedamos en que las resoluciones judiciales sólo pueden dejarse sin efecto en virtud de los recursos previstos en las leyes, incluso en la hipótesis de que con posterioridad los jueces y tribunales entendieran que la decisión judicial no se ajusta a la legalidad (art.18.1 LOPJ)?; ¿no se supone que el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) garantizan que las resoluciones dictadas en un proceso no sean alteradas o modificadas fuera de los cauces legales establecido para ello?;…
Convertir al gobierno y al legislador, mediante el uso fraudulento (art. 6.4 CC) del decreto ley «ad hoc» y su posterior ratificación legislativa, en una suerte de última instancia extrajudicial (para hacer ineficaz o anular las sentencias del TS que no le gustan, interesan o convienen), supone acabar de un brochazo con la Constitución y la división de poderes y salirse del ámbito legitimador de la delegación del ejercicio de poder que hace la soberanía popular (arts. 1.1 y 2 CE). Y si bien siempre nos quedará el Tribunal Constitucional (que podrá aplicar supletoriamente la normativa de ejecución que regula la LJCA -art. 80 LOTC- sin las limitaciones del rango que fija su art. 103.1), lo cierto es que el mismo, guste o no el decirlo, genera desconfianza y es parte del problema (entre otros motivos, por la mediatización -por parte del gobierno y el parlamento- que sufre el nombramiento de sus miembros).
Ni que decir tiene que detrás de todo están los lobbies. Pero, significativamente, ni éstos, ni su actividad están regulados en España. Por lo que mayor oscuridad no cabe. Y todo, a la vista está, es posible.
Es lo que se puede esperar en un momento histórico en que aplicar un articulo de la Constitución produce escándalo y, al mismo tiempo, se ve como normal que un Parlamento autonómico no cese de utilizar subterfugios, de incurrir reiteradamente en fraude de ley y de cometer un sinfín de infracciones constitucionales y legales para eludir la aplicación de nuestro ordenamiento y de las sentencias del TC y del TS.
Parece que en este tema se olvidó ya la Directiva Bolkestein. Pero claro… qué se puede esperar del país de charanga y pandereta que seguimos siendo.
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