Si se cerró el año 2019 con una sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Supremo alzando el principio de buena administración que comentamos anteriormente, es ahora en enero de 2020 cuando se alumbra una sentencia de la misma Sala, que aplica con firmeza y pragmatismo el principio de buena administración al considerar contrario al mismo la actitud municipal de no desarrollar el planeamiento que ella misma aprueba y estableciendo que ese errado proceder no puede perjudicar al tercero.
Se trata de la sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2020 (rec. 3835/2018) que se refiere a los mapas acústicos, pero de la que merece la pena extractar dos fragmentos.
El primero por su contundencia y que debería figurar con letras de neón en los despachos de los Alcaldes para que tengan claro que los planes y programas están para ser ejecutados y no para seguir la política del avestruz mientras el desorden y la tropelía urbanística reinan:
No resulta jurídicamente aceptable la actitud de no proceder al desarrollo y ejecución de lo decidido por el planeamiento urbanístico (…) siendo la misma Administración la que no ha procedido —desde hace tiempo— a la adecuada implementación de sus propios mandatos urbanísticos, dando lugar al conflicto vecinal que subyace en el supuesto de autos, utilizando, de esta forma, las potestades de manera inadecuada y no encajando tal actuación municipal en lo que la jurisprudencia y las normas jurídicas nacionales e internacionales vienen considerando el derecho a la buena administración.
El permitir el crecimiento y desarrollo urbanístico residencial —sin duda previsto y razonable— en las inmediaciones de una zona industrial, cuyo traslado contemplaba el mismo planeamiento, pero sin articular los mecanismos adecuados para la efectividad de lo acordado, constituye una inestimable colaboración municipal al anunciado conflicto vecinal, y, como decíamos, se nos presenta como una actuación contraria al principio de Derecho de la Unión Europea del «derecho a una buena administración» que la jurisprudencia viene imponiendo como necesidad y exigencia —entre otros— en el ámbito del planeamiento urbanístico.
Por otra parte, nuevamente se recuerda la doctrina sentada en la STS 1683/2017, de 7 de noviembre (RC 2228/2016) donde lúcidamente se expresaba:
Hoy, en el mismo ámbito europeo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 dedica su artículo 41 al denominado «Derecho a una buena Administración» (…) Se trata, dicho sea en síntesis, de la tradicional idea del «buen gobierno» en la gestión pública, adelantándose a los hechos, ante la duda de que de una determinada actividad puedan deducirse ciertos riesgos, siendo preferible el error en la previsión de futuro a la pérdida de seguridad; obviamente, como en el supuesto de autos, aun no se ha producido un daño -lo cual, sin duda alguna, condicionaría la libertad discrecional propia del planeamiento urbanístico-, pero existen datos que acreditan que no existe certeza científica absoluta, sino por el contrario evidencias de que el mismo puede llegar a producirse; ante tales situaciones la Administración pública no puede permanecer impasible y debe actuar con la diligencia debida propia del derecho a una buena administración.
Un bonito ejemplo de cómo el principio de buena administración es una buena palanca para defender los derechos ciudadanos frente a las tropelías, aunque hacen faltan cambios normativos, cambios institucionales y cambios de actitudes, en línea con la afirmación de Juli Ponce Solé, Catedrático de Derecho Administrativo, de que se trata de «un nuevo derecho subjetivo bajo el sol«, como demuestra su reciente y magnífica obra titulada La lucha por el buen gobierno y el Derecho a una buena administración mediante el estándar jurídico de diligencia debida (Cuadernos de la Cátedra de Democracia y Derechos Humanos de la Universidad de Alcalá, 2019), y tengo que decir sobre ella:
Primero, que es una obra de vanguardia porque se aleja de los clásicos diagnósticos trillados sobre los escenarios administrativos para adentrarse en la reivindicación del derecho a una buena administración, facilitando puntos de apoyo legales, jurisprudenciales y lógicos, demostrando el avance real en lo que califica de «tecnificación jurídica del concepto»;
Segundo, la obra ofrece propuestas claras y directas para mejorar el servicio público; en particular es brillante la hoja de ruta e instrumentos para fijar el estándar de diligencia de los servidores públicos, cuidadosos y esmerados en su labor: estándares sectoriales, el seguimiento de la huella normativa de grupos o intereses en la aprobación de normas, la proscripción del clientelismo en cargos públicos, particularmente en funcionarios de libre designación, robustecimiento de la motivación, reformas sobre recusaciones e incompatibilidades, freno a los lobbies, evaluación de políticas públicas, la transparencia e información comprensible, etcétera.
Tercero, la obra propone sugerentes líneas de reforma normativa para la efectiva buena administración (distinta del «buen gobierno» y de la «gobernanza», como nos precisa el autor). Ello en varios frentes: la apertura a la acción pública en defensa de la buena administración; la posibilidad de impugnar actos de trámite contrarios a la buena administración; el alzamiento de las vulneraciones a formas que garantizan la buena administración como vicios sustanciales; el desplazamiento de la carga de la prueba hacia la Administración para que demuestre que ha hecho uso del máximo posible de los recursos disponibles y usado toda diligencia y cuidado; la vinculación de la ausencia de buena administración al fumus boni iuris del recurrente para obtener medidas cautelares; la reforma del art. 29 LJCA para incluir como supuesto de inactividad susceptible de impugnación jurisdiccional por procedimiento sumario y abreviado, en relación con la «insuficiente diligencia en la actividad»… Y todo ello con el añadido de la funcionalidad de garantía de la buena administración que reside en el instituto de la responsabilidad patrimonial.
Finalmente, admitiré que lamento no ser tan optimista como el autor, en el sentido de que creo que la buena administración como directriz jurídica efectiva será meta a mas largo plazo pues me temo que será muy difícil conseguir de autoridades y funcionarios que interioricen el deber de ponderar en sus decisiones con diligencia y cuidado (y no digamos en los gerentes del sector público, donde también el autor reclama la buena administración); lo cierto es que faltan las reformas legales precisas para espolear a las ovejas negras del rebaño de autoridades y funcionarios, que se hacen oídos sordos tanto a las medidas de máximo rango, como la prohibición de arbitrariedad -9.3 CE- o el mandato de eficacia -art.103 CE-, como a las del soft law – Códigos de conducta; y no veo la luz del parlamento (o parlamentos) que muestren interés por avanzar en esta dirección ni en acometer las reforma sugeridas o reclamadas por el autor (imaginativas y viables técnicamente). Al menos la jurisprudencia y la recomendable obra de Juli Ponce avanzan en la buena dirección.
Personalmente, me encanta un fragmento de la obra comentada que plasma lo que siempre he subrayado como exigencia de todo funcionario público y juez:
El decisor público debería tener la capacidad de ponerse en la piel de los interesados, participantes y posibles afectados por la futura decisión, sea ésta normativa o no, pues solo así podrá ponderar correctamente para el buen ejercicio de la discrecionalidad. No debe, sin embargo, confundirse esa empatía con la simpatía, prohibida por los deberes de imparcialidad y el derecho a la igualdad.
Seguiremos remando todos en pos de la buena administración.
Resulta curioso que se conciba como derecho (¡uno más de la jornada) del ciudadano lo que, en realidad, es el presupuesto de legitimación (contracción de egítima acción) de la propia Administración y de su propia responsabilidad patrimonial. Me recuerda a cuando el el art 1089 CC se menciona a la ley ¡como fuente!). Un abrazo.
Pues sí, la ley es fuente de derechos y obligaciones y así lo observaron ya con gran acierto los romanos. Tampoco es tan difícil de entender: Pongamos por, ejemplo, el caso de quien reclama el derecho a beneficiarse de una subvención.
Ojalá se llegue a ello, pero quién ha trabajado en una Administración con pocos medios económicos, materiales y humanos, particularmente ayuntamientos pequeños y medianos, si lee el artículo de JR Chaves o el libro de Juli Ponce, se echa a temblar: imaginemos un municipio de 5000 habitantes que quiere crecer en población y empresas, y pone en marcha un desarrollo del planeamiento que posibilite nuevas áreas residenciales e industriales, – lo que no es fácil que se haga en el corto plazo-, y que por cambios políticos, la nueva corporación, quiere repensarlo, adecuarlo, modificarlo, ect, en una palabra, se quiera o no, una ralentización de dicho desarrollo. Y enfrente un holding constructor que ha comprado terrenos y derechos urbanísticos. Ahora podemos imaginar cada uno, situaciones de todo tipo, pero quién ha trabajado en una administración como la descrita, y tiene que, no solo asimilar, sino aplicar el principio de buena administración en los términos descritos, lo va a pasar realmente mal.
Ya ocurre sin el citado principio en su apogeo; con él, cuándo esté efectivamente desarrollado normativamente, los funcionarios, secretarios, técnicos etc. y los políticos con real responsabilidad – los hay aunque parezca mentira -, van a salir corriendo, porque las arcas municipales menguarán cuando los tribunales apliquen con asiduidad el citado principio.
Buenas noches,
Comparto plenamente el trabajo del Catedrático D. Juli Ponce. Lamentablemente España no va a cambiar por la obra de un Catedrático ni de mil. Por algo se escribió aquí obras como El Buscón, El Quijote, el Lazarillo de Tormes… somos lo que somos.
Manel