Un supuesto harto frecuente en la vida diaria era el del policía que con ocasión de su labor (persecución, detención, forcejeo,etcétera) sufría daños personales y contaba con sentencia penal que declaraba su derecho a resarcimiento por responsabilidad civil a cargo del delincuente.
El problema radicaba en que no solían ser muy solventes los delincuentes y entonces el agente se quedaba con un palmo de narices, pues si acudía a la Administración, ésta le decía que se trataba de un crédito personal frente a un particular y que ya cobraría cuando viniese a mejor fortuna el delincuente.
Y si reclamaba ejerciendo acciones de responsabilidad patrimonial frente a su propia administración, los tribunales solían responderle que las indemnizaciones eran para los particulares dañados por el servicio público y no para los agentes o empleados públicos que tenían que soportar estoicamente su labor (deber jurídico de soportar el daño).
Quedaba la vía de reclamar indemnización a la Administración aduciendo el principio de indemnidad en su labor, o sea, que la Administración como todo patrono tiene que garantizar que su empleado no puede sufrir perjuicios por prestarle servicio.
Estas reclamaciones tenían desigual fortuna según los Juzgados (policías locales) y las Salas de lo Contencioso-administrativo (policías autonómicos y nacionales), pero afortunadamente se acaba de dictar la sentencia de la Sala contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2020 (rec.2519/2018) que zanja la cuestión con un gran paso adelante con doctrina aplicable no solo a la policía sino a la generalidad de empleados públicos que pueden sufrir daños por su trabajo y encontrarse con una sentencia penal que les reconoce el derecho a cobro por las lesiones sufridas, pero que es papel mojado al ser insolvente el agresor. Una venturosa interpretación de los artículos 4 y 28 del EBEP (este dispone:«Los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio». Veamos.
La sentencia aclara una cuestión de principio. Tales lesiones sufridas en acto de servicio no son un supuesto de responsabilidad patrimonial sino que se incardinan en el deber general de resarcimiento o indemnidad del funcionario:
Es un principio casi centenario en nuestro ordenamiento jurídico el de que los perjuicios sufridos por guardias civiles o por agentes de policía que sufren lesiones o daños en acto de servicio como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin culpa o negligencia propia, las funciones que son propias de su cargo deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, que rige para los empleados públicos cuando actúan en el ejercicio de su cargo. Esos daños no se configuran como lesiones, en el sentido técnico-jurídico propio de la responsabilidad extracontractual de la Administración. En contra de lo que sostiene la Administración recurrente, tales perjuicios no son imputables a una administración pública porque la causa de la lesión o daño que sufre el agente no ha sido una actuación normal o anormal de un servicio público imputable a la actuación administrativa, ni ha sido ésta la que produce una lesión resarcible que el perjudicado no tenga la obligación de soportar.”
En segundo lugar, recuerda que ese criterio de garantizar la indemnidad del policía lo contemplaba el Decreto 2038/1975, aplicable supletoriamente a las Comunidades Autónomas, pero considera que aunque está derogado por la Ley Orgánica 9/2015, de 15 de julio, existe un principio general de Derecho:
tras esa derogación la LO 9/2015 no alteró en nada la situación existente ni ha significado que lo que debemos considerar como un principio general del Derecho, haya desaparecido del ordenamiento jurídico, que debe ser interpretado en su unidad y coherencia.”
A renglón seguido teje la fuerza de ese principio general sobre sus huellas en el grupo normativo del supuesto:
El derecho de los funcionarios o de sus herederos al resarcimiento por las lesiones y perjuicios sufridos en acto de servicio se encontraba ya en el Real Decreto de 6 de septiembre de 1882 y se regula hoy para los guardias civiles en el Real Decreto 485/1980, de 22 de febrero. El principio de resarcimiento que se ha enunciado también está presente y no es totalmente ajeno, como se defiende, al fundamento dogmático de las indemnizaciones por razón del servicio de los artículos 14 d) y 28 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público».
Y se ultima la sentencia con una afirmación general, plena de sentido común, que es la esencia del buen Derecho:
Todo ello sin olvidar que, en última instancia, el principio general de resarcimiento o indemnidad es un principio inherente al sentido instrumental de toda Administración. En la medida en que quienes la sirven no actúan en interés propio sino en el público -en el de todos- si sufren daño o perjuicio en el servicio, sin mediar culpa o negligencia, se les debe resarcir directamente por la propia Administración en cuyo nombre actúan. Por eso, venga o no expresado en preceptos concretos, hay que recordar que el artículo 1729 del Código civil establece la obligación de que el mandante indemnice al mandatario todos los daños y perjuicios que le haya causado el cumplimiento del mandato sin culpa ni imprudencia del mismo mandatario.»
Con esta afirmación se pondrá coto tanto a la cicatería de algunas Administraciones a la hora de compensar a sus funcionarios por los perjuicios sufridos en acto de servicio, como a las sutilezas dogmáticas de los tribunales que puedan eludirlo.
P.D. Es interesante percatarnos de que el interés directo y real de fondo ante la Sala de Cataluña y ante la Sentencia del Supremo que la confirma se ceñía a 180 euros de compensación por lesiones al policía reclamante, y sin embargo la dimensión refleja o general del caso es inmensa para la generalidad de policías y empleados públicos. Tal cuestión jamás habría superado el elevado umbral económico del recurso de casación y sin embargo, bajo el nuevo interés casacional …. lo pequeño es grande.
Aplaudo la sentencia, que confirma el criterio razonable y lógico y apoya la siempre complicada labor de los cuerpos policiales. Lo único que no me acaba de gustar de ella es que se funde en un principio general del derecho, que siempre es algo como mas etéreo, falto de sustantividad y susceptible de arbitrariedad; Creo que hubiera sido mejor una interpretación extensiva e integradora de los arts. 14.i) y l) del EBEP. Pero está claro que si el propio TS no lo ha visto así y no ha encontrado norma jurídica positiva a la que agarrarse, incluso en interpretación forzada o extensiva, es porque no debe haberla. Lo cual por lo demás dice mucho de la consideración que nuestro legislador tiene de la función pública «real» y a pie de calle, frente a su preferida de moqueta y nombramiento discrecional.
Bravo por el TS. Veo a las administraciones subscribiendo pólizas de seguro que cubran este tipo de cuestiones, por que se producen, todos los días, cientos de situaciones que darán lugar a indemnizaciones.
La significación y fuerza que tienen los principios generales de Derecho viene siendo muy discutida. El Alto Tribunal, en la sentencia comentada, considera que la indicada expresión, concretada -en el caso- en el derecho/deber de resarcimiento de los perjuicios que sufran los funcionarios públicos en la prestación de servicio público o ejercicio del cargo, no hace referencia a valores contingentes y temporales sino universales y eternos de Justicia y de ética social (propios de derecho natural). Por eso, quizás sería más acertado hablar de principios generales de Justicia (art. 1 CE) que señalan la meta a la habría que llegar.
El Supremo, partiendo de lo anterior, limpia y cauteriza la herida: a) mediante la directa aplicación del indicado principio, dada su naturaleza de elemento integrador del ordenamiento, carácter superior como fuente de derecho y existencia inescindible a la de la propia Administración; b) mediante su aplicación indirecta, a través de normas que lo contienen o refrendan. En este sentido, considera que tal principio puede considerarse positivado: en los arts 14 d) y 28 del TREBEP, a través de una interpretación amplia y finalista del término indemnización como derecho del empleado público; en el art. 1729 CC, a partir de la obligación que tiene todo mandante (la Administración) de indemnizar al mandatario (el funcionario) los daños y perjuicios que le haya causado el cumplimiento del mandato.
Pero, yendo un paso más allá, siguiendo la doctrina constitucional (por todas, STC. nº 4/1981, de 02/02/1981, Rec. 186/1980), cabría añadir que «allí donde la oposición entre las Leyes (…) y los principios generales plasmados en la Constitución -art 1. justicia; 9.3, 25, 103, responsabilidad, seguridad jurídica, eficacia; 10.1, dignidad; 14, igualdad; etc.- sea irreductible, tales principios, en cuanto forman parte de la Constitución, participan de la fuerza derogatoria de la misma, como no puede ser de otro modo».
En conclusión, tanto si no existe positivación del principio, como si existe, como si la normativa negara tal principio, la conclusión es la misma: la Administración debe indemnizar los daños y perjuicios sufridos por sus funcionarios en el ejercicio de sus funciones salvo que medie impericia o negligencia.
En el Principado se consiguió una sentencia favorable sobre la protección jurídica de los funcionarios incardinada en el derecho tanto a la defensa jurídica, como a la protección a la que tienen derecho conforme el 14.f del TREBEP.
Y costó horrores y años, hasta que el juzgado de lo contencioso administrativo 1 de Oviedo.
Y de pelear no contra actos administrativos, si no contra informes del servicio jurídico y de los cuales nunca se dictaba resolución.
Muchas gracias por la información
Obviamente el funcionario no sufrió la lesión por el funcionamiento normal o anormal de la administración, pero sí tuvo que sufrir un daño moral por el anormal funcionamiento de la administración porque ciertamente cuanto menos a dicho funcionamiento se le puede calificar como anómalo (inaudito, insólito, inverosímil o raro – todos estos son sinónimos de ‘anormal’) cuando tanto administraciones como gran parte de magistrados y jueces han venido considerando que aquellas lesiones que sufren los empleados públicos sólo debieran ser resarcidas por quienes directamente las produjeron siendo el caso que para obtener ese resarcimiento compensatorio debían transitar un via Crucis judicial con resultado incierto o infructuoso. Mejor funcionamiento de las administraciones habría sido que primero indemnizaran a sus empleados públicos y a la vez se encargasen de recuperar ese coste de los infringidores del daño, y como obviamente ello no siempre iba a ser posible, las administraciones debieran disponer de partidas de fondos públicos para cubrir esas lamentables adversidades.
Pero no, hasta ahora la cosa consistía en que se «buscasen la vida», vamos «además de cornudo, apaleado». Curiosamente el TS ha tenido que recurrir a un principio del Derecho, según parece porque la cicatería del legislador (Contencioso señala un hecho cierto respecto a éste) no les ha brindado la opción de recurrir a la ley para imponer una solución jurídica de sentido común que remediase una insoportable y grave situación. Al menos alguna vez se tenía que hacer JUSTICIA y esperemos que se generalice.
Buenas tardes,
Gracias por el comentario y felicitarle por el exquisito resumen, como siempre.
Quisiera hacer dos consideraciones respecto al artículo y el último comentario:
1. La Generalitat de Catalunya afirmaba en su recurso que es una daño que debe asumir el funcionario, implícito en su profesión.
2. En mossos d’esquadra se ha modificado en abril de este año la ley reguladora para sortear esta sentencia, copiando cuasi literalmente la normativa de Policia Nacional. El Tribunal también analiza la nueva regulación y considera que sigue siendo de aplicación del principio de indemnidad.
La diferencia entre Policía Nacional y Mossos d’Esquadra es que estos últimos, previendo una sentencia diferente, no han contratado póliza de seguro. De esta forma las indemnizaciones irán por cuenta del erario público.
Saludos.
Letrado del funcionario favorecido y director de la oposición al recurso de la administración.
Pues mi enhorabuena y mi agradecimiento por las precisiones. Ha hecho usted historia en la vida burocrática.
Pingback: Supremo reconocimiento del derecho a indemnidad por lesiones sufridas en actos de servicio – lopezleraabogado
Tendría cabida si los daños se producen cuando el policia los soporta en itineri?
Pingback: Supremo reconocimiento del derecho a indemnidad por lesiones sufridas en actos de servicio – Blog Uso Inv Vigilancia
Y si tú actuación es fuera de servicio, por el deber de actuar “estando o no de servicio”…? Sería aplicable en este caso??
El inmenso valor añadido de cosas como la moraleja final de que «lo pequeño es grande» hacen a esta bitácora jurídica mi favorita con diferencia.
Parece que en el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 10 no son muy partidarios de la doctrina del Tribunal Supremo.
En la sentencia 77/20 de 1 de Septiembre,( si, 1 de Septiembre), el Juez deniega la indemnización a un funcionario de prisiones porque:
«..Si la Administración no ha tenido intervención alguna en la causación del daño, por acción u omisión, sólo viene obligada a resarcir al funcionario en la medida en que esté previsto en la normativa funcionarial aplicable…» Y continuación afirma: «…el principio de indemnidad no puede sostenerse en los términos en que pretende el demandante, porque carece de base normativa en que ampararse..»