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Suprema flexibilización de los requisitos de indemnización patrimonial por inconstitucionalidad de leyes

A veces toca comentar algo enrevesado pero de grandísima utilidad conocerlo. Lo advierto por si la somnolencia le viene con esta lectura, aunque si usted se pierde, la culpa la tiene el guía, o sea, yo. Veamos.

Es conocido el novedoso criterio del art.32.4 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público que dispone: “Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada».

 O sea, el legislador supeditaba el éxito de una acción de responsabilidad patrimonial derivada de acto dictado en aplicación de ley, no solo a que posteriormente se declarase inconstitucional, sino a que el letrado hubiese invocado en el proceso contencioso anterior, la posible inconstitucionalidad de la norma.

 La literalidad de la norma conducía al absurdo de que cualquier abogado que tuviese la mínima sospecha de inconstitucionalidad de una norma, la invocaría en el litigio “por si acaso” en el futuro algún buen día una sentencia declarase la inconstitucionalidad. En este caso, el abogado prudente y previsor, dispondría de cinco años para reclamar indemnización por los perjuicios pasados.

Veamos un caso hipotético. Imaginemos que, durante la vigencia de un estado de alarma (cuya declaración reviste valor de ley para el Tribunal Constitucional), se dictan actos administrativos sancionadores o prohibiciones u otros actos de gravamen. Imaginemos que el interesado recurre el acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa y aduce la inconstitucionalidad de la declaración del estado de alarma, y su recurso se desestima por sentencia firme. En ese caso, si en el futuro el Tribunal Constitucional declarase la inconstitucional del acuerdo gubernativo que declaró el estado de alarma, se reabriría para el interesado la posibilidad de exigir responsabilidad patrimonial por el acto administrativo original y dispondría de cinco años para reclamar desde la publicación de la sentencia constitucional. En cambio, si en el recurso contencioso-administrativo solo plantease cuestiones de legalidad pero silenciase la posible inconstitucionalidad, cuando se enterase de la ulterior sentencia constitucional, sería la hora de «llanto y chirriar de dientes». No podría reclamar nada.

Pues bien, una reciente sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo incorpora dos precisiones o novedades que facilitan la exigencia de responsabilidad en estos supuestos.

PRIMERA NOVEDAD.-  La primera novedad que incorpora la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo en la STS de 22 de octubre de 2020 (rec.6717/2019) es dar respuesta a los mecanismos que pueden dar por cumplida, por equivalencia, la exigencia de “haber alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada” en el pleito original.

  La Sala parte de citar otras sentencias en que considera una carga desproporcionada sobre el particular, el tener que estar siempre alerta a plantear cuestiones de inconstitucionalidad, cuando la Ley goza de presunción de constitucionalidad, lo que provocaría “una situación de litigiosidad desproporcionada y por ello inaceptable”.

 Por ello considera que no solo cabe el recurso directo contra la actuación sino que también es posible que el acto administrativo sea firme y luego, que se solicite la revisión de oficio, aduciendo la posible inconstitucionalidad en el recurso contra esa desestimación de la revisión de oficio. Por esta segunda vía, declara el Tribunal Supremo que también se cumpliría el requisito, fijando la siguiente doctrina casacional:

la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho por responder a la aplicación de una norma que resulta inconstitucional y el correspondiente recurso jurisdiccional, interpuesto contra la resolución administrativa que desestimó un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho, promovido contra la actuación que ocasionó el daño, que colma el requisito que fija el   artículo 32.4 de la Ley 40/15” .

 El efecto práctico de la novedad radicaría, en que puede que alguien reciba actos administrativos gravosos y queden firmes y consentidos (no los recurre), pero posteriormente circulen rumores o trabajos académicos o ideas de abogados que sugieran que la Ley que amparó aquellos era inconstitucional. A la vista de esta posibilidad podría solicitarse la revisión de oficio del acto firme “en cualquier momento” e impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En este caso, si luego fuese declarada inconstitucionalidad de la Ley, se abriría la posibilidad de reclamar indemnización.

SEGUNDA NOVEDAD.- Quedaba un segundo problema por resolver y era el escollo de que solo se podían reclamar daños producidos en los cinco años anteriores a la declaración de inconstitucionalidad, por lo que podría darse el caso de que alguien solicitase la revisión de oficio de una liquidación o sanción, por ejemplo, y luego  impugnase la desestimación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de manera que puede que la sentencia del Tribunal Constitucional llegase más de cinco años después de la liquidación original. De ahí, que si se alzase rigurosamente la barrera de los cinco años anteriores a la sentencia constitucional, no podría reclamarse nada. Pues bien, nuevamente el Supremo acude en socorro del débil, y con sentido común afirma sobre la extensión del daño:

El plazo establecido en el art. 34.1 párrafo segundo se refiere a la prescripción del daño en cuanto integra el derecho indemnizable, … afectando, por lo tanto, al elemento de la antijuridicidad, como existencia de un deber legal de soportar el daño de acuerdo con la Ley ( art. 32.1 LRJSP ).(…)cuando el precepto se refiere a «daños producidos» está aludiendo a aquellos incuestionables y definitivos que no están sujetos o pendientes de revisión”

   Y ahí está el hallazgo del Tribunal Supremo pues considera que “los daños producidos”, no se entienden “producidos” cuando materialmente se generaron, sino  hasta que se dicta la resolución judicial desestimatoria (término inicial del plazo, con lo que se pospone jurídicamente hasta esta fecha la materialización del daño real anterior), puesto:

que al cuestionarse por el perjudicado el acto causante del perjuicio ha de entenderse interrumpido su cómputo, de manera que no puede referirse la producción del daño consolidado y definitivo a un acto pendiente de decisión judicial y, que, caso de resultar favorable, determinaría la eliminación del mismo y consiguientemente la procedencia del daño. No puede olvidarse, en este sentido, que uno de los elementos que conforman la responsabilidad patrimonial es la realidad del daño.”

Nótese como el Supremo, para evitar la impunidad de la inconstitucionalidad de la Ley, considera el acto administrativo original (liquidación, sanción,etcétera), como un «acto moribundo» que posponer su último aliento hasta que la sentencia judicial desestima los recursos, y por eso, se aplaza la materialización del daño y se impide la prescripción.

En suma, facilidades en la exigencia de responsabilidad patrimonial en los supuestos de inconstitucionalidad sobrevenida de ley que provocó actos administrativos lesivos.

Siento el plomazo de la exposición, pero el Derecho administrativo no siempre ( ¿o casi nunca?) es divertido.

8 comments on “Suprema flexibilización de los requisitos de indemnización patrimonial por inconstitucionalidad de leyes

  1. Pues, de plomazo, nada, sino conciso y meridianamente claro. Muchas gracias, JR.

  2. PATRICIA GGF

    Interesantísimo. Aunque me da la sensación de que, últimamente, al TS le importa cada vez menos la literalidad de la Ley (interpretación preferente según artículo 3 CC) y tiende a dejarse llevar por el menos común de los sentidos: el sentido común.

  3. FELIPE

    Importante, creativa y muy bien explicada y comentada nueva doctrina jurisprudencial interpretativa, gracias José Ramón, de los requisitos legales necesarios para poder reclamar responsabilidad patrimonial por daños causados por aplicación de normas con rango de ley declaradas inconstitucionales (art. 32.4 Ley 40/2020). Esta cuestión, conviene recordarlo, tiene mucho que ver con los efectos que establecen las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de tales normas, con la doctrina prospectiva contenida en esas sentencias y con las declaraciones expresas que el TC pudiera, en su caso, efectuar. Por tal razón, y en mi modesta opinión, esta nueva doctrina casacional vendrá condicionada y subordinada a que la Sentencia que declara la inconstitucionalidad no se haya pronunciado sobre sus efectos. Cuestión distinta será si en tales casos podría entenderse infringida la normativa europea (el principio de responsabilidad patrimonial es propio del derecho de la Unión y, por lo tanto, indisponible para los Estados) y cabría plantear una cuestión prejudicial ante el TJUE.

    Por otra parte, la sentencia demuestra que, hoy en día, los criterios interpretativos del art. 3.1 del CC (y aplicativos del 3.2) deben complementarse con los que establece en el art. 5.3 de LOPJ (y 7.1, .2) pues siempre debe buscarse una interpretación de la norma ( art. 32.4 Ley 40/2015) acomodada a la Constitución (art. 106.2 y 24 CE) aunque ello pudiera suponer (y en nuestro caso supone) hacer saltar por los aires la literalidad y aparente claridad de la norma. Pero, ¿dónde está el límite entre interpretar la norma y re-legislarla?

    • FELIPE

      La doctrina que fija esta Sentencia de 22-10-2020 de la Sección 5ª parece estar en contradicción con que la que sienta la sentencia de 6-3-2020 de marzo (Rec. 5923/2018) de la Sección 2ª, ambas de la Sala de lo Contencioso del TS. Así, mientras en la primera se establece la viabilidad de la revisión de oficio en estos casos, en la segunda se rechaza.

      Yéndonos a esta última se dice que “las declaraciones de inconstitucionalidad del art. 107.4 TRLHL efectuadas en las sentencias del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, y 126/2019, de 31 de octubre, NO PERMITEN REVISAR en favor del obligado tributario ACTOS administrativos de liquidación del Impuesto sobre el IVTNU que hayan quedado FIRMES por haber sido consentidos al tiempo de la publicación de tales sentencias. EN TODO CASO, la revisión de estas liquidaciones firmes QUEDA EXCLUIDA por la propia limitación de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad que contiene la STC 126/2019, de 31 de octubre” lo que se traduce en la imposibilidad de revisión por el procedimiento tributario especial de nulidad de pleno derecho de liquidaciones del IIVTNU firmes.

      Sin embargo, esta aparente contradicción puede y debe salvarse considerando un matiz capital. Mientras la primera sentencia parte de la declaración de la nulidad «total» y de pleno derecho por inconstitucionalidad del art. 32 de la art. 30.2 de la Norma Foral de Guipúzcoa 10/06. La segunda parte de la nulidad «parcial» por inconstitucionalidad del art. 107.4 de TRLHL, razón esencial por la que se rechaza la revisión de oficio de actos quedados firmes. Pero, en relación a actos dictados con relación al art. 110.4 del TRLHL (que impide demostrar una situación inexpresiva de capacidad económica), cuya nulidad e inconstitucionalidad ha sido declarada total, cabría defender la viabilidad de la revisión de oficio.

      Dos ideas: 1ª) la sentencia comentada es de las que, antes de su escritura, parece tener clara la meta (el fallo) y va construyendo caminos sobre la marcha (fundamentos y argumentos) para poder llegar a ella; 2ª) habrá que estar siempre y con carácter preferente a lo que sancione la sentencia del TC sobre los efectos (extensión y limites temporales) de la declaración de inconstitucionalidad de la norma aplicada.

    • Pues mire usted, con todo respeto, ese límite está en la misma separación de poderes que informa nuestro Estado de Derecho y que (al menos, en teoría) protege también la independencia del poder judicial. Con esto vengo a decir que la Ley, dentro de sus posibilidades de interpretación (obviamente, también establecidas por Ley) debe cuplirse en sus términos. Y si dicha Ley no satisface ya las necesidades de la sociedad que la aprobó (obvio, a través de sus representantes) o es declarada inconstitucional debe ser el Poder Legislativo quien, con todas las garantías establecidas, la cambie. Lo que, a mi modesto entender, no es de recibo es que el poder judicial se convierta en legislador (además sin pasar por un proceso ante las Cámaras) pues esa no es su función, constituyendo tal comportamiento una clara vulneración de la antes mentada separación de poderes que constituye la base del sistema que hemos votado todos.

  4. Me permitirán una letras…
    Cuando el abogado argumenta y finalmente el juez otorga, ambos (tres) consideran que la norma (con dicha interpretación) es anticonstitucional. El recaudador (tercero) se caya en conocimiento de su perversión con interpretación nula de ley desde el origen, para que no se descubra que el problema es su interpretación aplicada años y años en fraude de ley que dispone de correcta interpretación, pero obligaría a reposición de muchos ingresos nulos de pleno derecho, con texto bien interpretado.
    El tema del IIVTNU, es un ejemplo que llevó al Constitucional a error en sentencia, porque la “potestad” de los ayuntamientos para girar IIVTNU se enmarca en aquellos inmuebles para los que disponen de potestad de valoración (SUELO URBANIZABLES) y nunca en inmuebles que disponen de legislación específica de valoración, con texto reglamentado, potestativo de Catastro (SUELO RURAL Y SUELO URBANO).

    http://www.ciscat.org/info/26399ImpIIVTNU.php

    La potestad de ayuntamientos finaliza al desaparecer el SUELO URBANIZABLE con la primera ponencia de valores de zona y por ello primera valoración colectiva RD10120/1993 por planeamiento consolidado en SUELO URBANO, por ello consolidado y siempre superior al valor de SUELO RURAL ya transformado.
    El constitucional fue mal informado por los técnicos de la administración de hacienda.
    El recaudador del estado lo sabe pero calla y deja que sus lacayos (empleados locales) no sepan que está pasando. Los tribunales confían en los administradores del estado y no deberían, porque tanto litigio indica que algo están haciendo mal, por prevaricación o ignorancia.
    Vivido en propias carnes… resolución de auto en marzo de 2020

    http://www.catastrofe.eu/info/26399ConstitucionalIndex.php

    En mi caso, pude comprobar cómo catastro arrastró a dos salas del TSJC en 5 sentencias, desestimando el uso del título de propiedad sobre bien común para repartir el valor común CATASTRAL de SUELO URBANO en toda división horizontal, por confiar en argumentos vacíos de ley emanados desde la abogacía del estado, “la inutilidad del título de propiedad para asignar valor a propiedad, porque la ley de catastro no se pronuncia en dicho sentido”.

    Los valores calculados (desproporcionados a títulos porcentuales) motivaron incidente en ejecución de sentencia que, tras informe de Catastro y contra-informe por mi parte, acabó en vista oral donde los 4 jueces pudieron entender lo que estaba ocurriendo. Los empleados ignoran su propia ignorancia y ejecutan contra ley.

    Propuse de perito el propio empleado de la administración, para que declarase ante sus señorías y gracias a ello (no sin antes una recusación de Catastro a mi propuesta) fueron conscientes de la ignorancia administrativa, una persona jefe de valoraciones (empleado) que escoge a los futuros arquitectos de catastro (Los que apliquen correctamente la ley no accederán a puesto de arquitecto de catastro).

    Tenemos un problema estructural (prevaricación o ignorancia de los administrativos de la Agencia Tributaria Estatal), ante el cual los jueces están atados si siguen escuchando a personas interesadas en mantener la recaudación a toda costa, con interpretaciones bíblicas.

    Cuando existe una interpretación argumentada alternativa que encaja en la legislación, Europea, Española, Autonómica y local, “todas las leyes” el error no es la ley, es error de aplicación por interpretación equivocada.

    No soy abogado, ni letrado, ni siquiera licenciado y mi ignorancia, en mi caso, la ilustré este verano del 2020, cerrando el círculo que no supe argumentar en la vista, gracia a “Ley 19/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio, CAPÍTULO IV – Base imponible – Artículo 10. Bienes Inmuebles, punto Dos. … En caso de propiedad horizontal, la parte proporcional en el valor del solar se determinará según el porcentaje fijado en el título.”

    Aquí duele, al abogado reconocer su despiste en mi caso y casos previos y al recaudador obligación de reposición. Mejor se unen en interés común y engañan al juez;
    • Los unos, los recaudadores, inundando al juez con nuevas leyes que son imposibles de digerir con el trabajo diario, aceptando criterio de error en ley para tapar sus actos y omitir reposición.
    • Los otros, abogados, recurriendo al constitucional omitiendo su trabajo de buscar la interpretación correcta de una aplicación incorrecta, prefieren argumentar error en ley para evitar que se descubra incompetencia propia en casos previos.

    Mi abogado (no me habla) no lo sabía, los jueces tampoco porque de lo contrario no habrían convocado vista para aclarar “circunstancias controvertidas” pidiendo (buena voluntad) perito adecuado fuera de la administración. Quedaron sorprendidos por mi propuesta de perito, la técnico de parte contraria, la jefa de valoraciones de Catastro que les obligó a anular vista y convocar nueva vista para obligarla a comparecer de oficio.

    RESULTADO:
    Todos los valores catastrales (de SUELO) en España, son nulos de pleno derecho.

    Ahora quizás entiendan los novedosos VRM (Valores de referencia de mercado) para imposición de Bienes Inmuebles, metidos con calzador en presupuestos del estado 2020 (vienen desde presupuestos de 2018 por sentencias de 2018), sin explicar como se calcularán.

    La misión del «VRM» es unificar el valor patrimonial COMPROBADO (CATASTRAL X 2) juntando el valor nulo (comprobado de SUELO) con el valor legal (comprobado de CONSTRUCCIÓN), ocultando el error y con ello la comprobación matemática del ciudadano.

    Así actúa nuestra administración tributaria estatal, PIENSEN EN ELLO, el problema no son los juzgados y si los asesores de los jueces.

  5. Anónimo

    a mi no me ha parecido plomazo … mas bien al contrario. Muchas gracias

  6. sebastián

    digo lo mismo, de plomazo nada, me ha encantado, analiza un problema complejo y una solución ingeniosa de manera clara y breve. Todo aquel mínimamente bregado en el derecho administrativo lo habrá entendido perfectamente,

Gracias por comentar con el fin de mejorar

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