Contencioso Procesal Relámpagos Jurisprudenciales

El Tribunal Constitucional crea los Decretos cuasilegislativos

SUPREMORecordemos que en diciembre de 2010, con ocasión de la huelga salvaje de controladores aéreos, por primera vez en la historia democrática, el Gobierno declaró por decreto el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo.

El Consejo de Ministros declaró por Decreto el estado de alarma y un segundo Decreto, con autorización del Congreso de Diputados lo prorrogó.

Algunos controladores aéreos formularon demanda ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Supremo contra los Decretos del Gobierno que afectaban a su derecho de huelga, y se tropezaron con un auto judicial que declaraba la inadmisión por falta de jurisdicción. Los controladores formularon un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, que por Sentencia de 28 de Abril de 2016 ha declarado la conformidad a derecho de tal inadmisión, afirmando que no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución. Pero veamos el razonamiento del Tribunal Constitucional para excluir tales Decretos del control jurisdiccional ordinario…1. En primer lugar el Tribunal Constitucional aborda una cuestión de interés procesal contencioso-administrativo pues los recurrentes se quejaban de que el Supremo había declarado la inadmisión del recurso sin haberse reclamado y examinado el expediente administrativo, trámite que les hubiera permitido argumentar con mayor razón frente a la posible inadmisibilidad. El Tribunal Constitucional lo rechaza al comienzo de su sentencia:

La queja planteada por los recurrentes en amparo bajo la cobertura del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), esto es, la procedencia o improcedencia de declarar la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo por falta de jurisdicción sin disponer el órgano judicial del expediente administrativo, no trasciende el ámbito de la mera y estricta legalidad ordinaria, respecto de la cual han obtenido del Tribunal Supremo, en su calidad de máximo intérprete de la legalidad ordinaria ex art. 123 CE, una respuesta razonada y fundada en Derecho, en modo alguno errónea o incursa en arbitrariedad, que, de conformidad con una reiterada doctrina constitucional, satisface cumplidamente el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, STC 205/2009, de 23 de noviembre, FJ 2). Además, los recurrentes no han visto limitado o mermado su derecho de defensa, pues, en el trámite al respecto conferido por el órgano judicial, han podido alegar, como efectivamente han hecho, sobre la causa de inadmisibilidad del recurso advertida en dicho trámite y finalmente apreciada, por lo que en este caso no concurre una situación material de indefensión constitucionalmente relevante (por todas, STC 275/2005, de 7 de noviembre, FJ 6).

derecho administrativo2. En cuanto al fondo, el Pleno se centra en los Reales Decretos previstos por el art. 116 de la Constitución para la declaración del estado de alarma y considera que se les puede atribuir “rango o valor de ley” y bajo esta calificación quedarían fuera del ámbito de control de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Así pues, considera que la decisión gubernamental por la que se declara el estado de alarma, por imperativo constitucional, tiene “un carácter normativo, en cuanto (…) dispone la legalidad aplicable durante su vigencia”. Y precisa que “aunque formalizada mediante decreto del Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley”.

En particular atribuye a tales Decretos un impacto jurídico singular: “Los efectos de la declaración del estado de alarma se proyectan en la modificación del ejercicio de competencias por parte de la Administración y las autoridades públicas y en el establecimiento de determinadas limitaciones o restricciones”. (…) no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio”. Pero lo decisivo es que: “La decisión gubernamental tiene además un carácter normativo, en cuanto establece el concreto estatuto jurídico del estado que se declara. En otras palabras, dispone la legalidad aplicable durante su vigencia, constituyendo también fuente de habilitación de disposiciones y actos administrativos. La decisión gubernamental viene así a integrar en cada caso, sumándose a la Constitución y a la LOEAES, el sistema de fuentes del derecho de excepción, al complementar el derecho de excepción de aplicación en el concreto estado declarado”.

De ahí que el Tribunal Constitucional pase a establecer una importante declaración general:

Y ello porque las locuciones «valor de ley», «rango de ley» o «fuerza de ley» no quedan exclusivamente circunscritas en nuestro ordenamiento a actos o decisiones de origen parlamentario, pudiendo predicarse también la cualidad de la que son manifestación aquellas locuciones, sin necesidad de entrar ahora en consideraciones más detalladas, de actos, decisiones o disposiciones de procedencia gubernamental.

En consecuencia tales Decretos que declaran o prorrogan el estado de alarma no pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo: “al resultar aquéllos excluidos, en razón de su valor o rango de ley, del ámbito de fiscalización del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (arts. 106 CE y 1 LJCA contrario sensu)”.

Eso sí, debiendo ser impugnados ante el Tribunal Constitucional “al poseer rango y valor de ley, pese a revestir la forma de decreto”, mientras que los actos y disposiciones que se dicten durante la vigencia del estado de alarma, al amparo de tales Decretos podrán ser recurridos por los ciudadanos afectados ante los tribunales ordinarios. El problema en este caso radica en que se cierra el paso también a la impugnación indirecta del Decreto que ampare los actos del estado de alarma, porque el Tribunal Constitucional les ha privado del carácter reglamentario.

puerta3. Quede ahí la doctrina del Tribunal constitucional, que debemos reputar infalible por aquello de resultar su juicio “inapelable”.

Y aunque ya anticipaba este desenlace en un post publicado al hilo de la aprobación de los Decretos controvertidos, no deja de ser curiosa esta innovación del Derecho constitucional en que ha nacido una nueva categoría de actos jurídicos normativos, pues los Decretos del gobierno que declaran o prorrogan el Estado de alarma ni son “Decretos legislativos” (art. 82 CE) ni “Decretos Leyes” (art.86 CE) sino “Decretos con rango y valor de ley pese a revestir forma de Decreto” (art.116 CE)” y que podemos bautizar “Decretos cuasilegales” (vulgo “travestidos”, por aquello de cuerpo de ley y ropa de Decreto).

4. Además es llamativo que el Tribunal Constitucional marca su propia jurisdicción, y la extiende o reduce con su elástico criterio, precisando lo que son churras y merinas y las que deben entrar al rebaño de la jurisdicción contencioso-administrativa o las que pertenecen al Tribunal Constitucional.

Así y todo, en mi modesta opinión antes de reescribir la Constitución (que no atribuye carácter ni rango de ley a tales Decretos y sí en cambio sentó el principio general de control jurisdiccional del gobierno, arts. 24 y 106 CE) mejor hubiera sido considerar que tales Decretos constituyen actos administrativos impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque pertenecientes a la categoría de los actos políticos y con un núcleo duro de decisión amparado en discrecionalidad política incontrolable, pero con la garantía de poder enjuiciarse por la jurisdicción contencioso-administrativa bajo la perspectiva tasada de “la protección jurisdiccional de derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueren procedentes (apartado a, art.2 Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa)” (es decir, similar al acto gubernativo de enviar o no un proyecto de ley a las Cámaras, ámbito en que algunas Salas han demostrado sensibilidad para controlar los proyectos autonómicos como comentamos en un post anterior).

exctraNOTA SOCIAL: Este Jueves, 19 de Mayo a las 19,30 horas impartiré una charla en el Colegio de Abogados de Pontevedra, C/ Avenida Reina Victoria, 9, sobre la Ley 40/2015, de 2 de Octubre, Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. ¡Bienvenidos!

7 comments on “El Tribunal Constitucional crea los Decretos cuasilegislativos

  1. Buenos días,

    A falta de una lectura de la sentencia completa, me pregunto si no podría el TC haber considerado tales Reales Decretos como auténticos Reales Decretos-Leyes interpretando conjuntamente los artículos 116 y 86 CE, sin fundar la competencia constitucional en la dirección de la política interior que genéricamente le atribuye al Gobierno el art. 97.

    Aunque la Constitución no se refiera a ellos como tales, podría entenderse que la “extraordinaria y urgente necesidad” que exige el art. 86 CE como presupuesto habilitante se encuentra ínsita en los mismos, toda vez que estamos ante un estado de alarma y se cumplen los trámites procedimentales para su adopción.

    Dentro de los límites del art. 116 CE y de la LO 4/1981, quizás podría haber deslindado el decreto que declara o prorroga el estado de alarma (con rango de ley) de aquellos otros que se dicten durante el mismo ex. art. 8 LO (con rango reglamentario) con el consiguiente régimen diferenciado de control – constitucional en el primer caso y jurisdiccional ordinario en el segundo-, llegando así a la misma solución, pero sin necesidad de crear nuevas categorías normativas no previstas.

    En cualquier caso, la entrada es muy interesante; enhorabuena. Espero poder leer pronto la sentencia completa, con calma, por si resuelve mis dudas.

    Saludos,

    David.

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  2. Entiendo que enmendarle la plana al legislador constitucional no es algo que se apoye en base jurídica alguna. Creo que en realidad es muy dificil dar una respuesta razonable a la pregunta de por qué el legislador pudiendo haberlo hecho no optó para redactar el artículo 116 de la siguiente manera: “El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante Ley….”. No creo que pudiera ser porque “confiaba” en las capacidades normativas autoatribuidas del Alto Tribunal.

    Excelente artículo y comparto plenamente la opinión y la sugerencia. De modo que pienso si no seria precisamente esa causa la que motivara una modificación de la Constitución de 1978, es decir, ponerle freno a un Tribunal Consttucional en su capacidad para crear fuentes del derecho y otros excesos (distribuir competencias, etc).

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  3. “Vayamos todos juntos, y yo el primero, por la senda constitucional…”

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  4. Nuevamente nos hallamos ante una decisión del Tribunal Constitucional que trata de dar cobertura a la actuación del poder político y en su intento de justificarla a todo trance, recurre a una pésima técnica, pues si el razonamiento se hace en sentido descendente como sería más lógico y conforme a los principios que informan el sistema, y que son, en fin, los que le dotan de coherencia y también conforme a criterios interpretativos teleológico (ese gran olvidado) y, sobre todo, histórico, debiera ser impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa cualquier acto emanado del ejecutivo: Precisamente nació para amparar al ciudadano frente a los abusos del poder, los denominados “actos del príncipe” (con la salvedad de los que, en virtud de su tramitación, luego son convalidados por las cámaras).
    En cuanto a la discrecionalidad, cuando se trata de limitar un derecho constitucional como el de huelga (el autor del blog la tilda aquí de “salvaje”, desconozco si habrá tenido acceso a más información de la que he tenido yo consistente en la suministrada por los medios tras ser la noticia debidamente filtrada y procesada), por muy amplio que sea el margen de discrecionalidad en el que se desenvuelven estas (y otras) decisiones políticas, hay un pequeño reducto donde estas decisiones son susceptibles de control judicial (o al menos debieran serlo por imperativo constitucional) y es el de fiscalizar si se cumple o no el presupuesto normativo que regula dicha declaración (en este caso, de estado de alarma).
    Y entrado ya en el fondo del asunto (aunque sin poder profundizar apenas por no disponer de los elementos de juicio suficientes), resulta que si hubo de recurrirse a estos medios cuando la autoridad gubernativa dispone de potestad para fijar servicios mínimos, mal parece que pueda hablarse de que se haya respetado en la adopción del/os acto/s nociones tales como la proporcionalidad (entre otras), especialmente sensibles cuando se trata de limitar o restringir derechos fundamentales.
    En cuanto a los motivos de la huelga, les querían imponer forzosamente la realización de horas extraordinarias abonandoselas por debajo de lo fijado por convenio y creo que la esclavitud fue abolida hace tiempo (aunque reconozco que de esto último no estoy muy seguro).

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    • Pues, si. José Luis, aquí nadie parece haberse enterado que la “ex parte principis” fue sustituida por la “ex parte populi”, que la justicia emana del pueblo y no es su función ir contra el pueblo, que la separación de poderes es una pura ficción (Locke y Montesquieu) y parece hemos regresado a aquella vieja unidad de poder y reparto de funciones, que los jueces no son sino servidores publicos al igual, pongo por caso, que un empleado del INEM y ya que dudas de la abolición de la esclavitud, sólo hay que constatar lo que es la “vida” de los trabajadores con los sólos latigazos, si, que da el hambre. Y así, todo.

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  5. El Supremo Interprete del texto constitutional realiza su labor con un sentido creativo que se adentra en el terreno de la mutacion constitutional. Vamos que sin más assume el papel de legislador positivo, no se conforma con ser simplemente el legislador negativo.

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  6. Pingback: Escurridizo control por el Supremo de las decisiones financieras del Consejo de Ministros – delaJusticia.com

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