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Sentencia para la eternidad y delicia de administrativistas ¡Ojo al caso!

Hay sentencias del Tribunal Supremo sin pena ni gloria. Otras pasan al sarcófago de la base de datos. No faltan las que guardamos cuidadosamente en carpetas o archivadores, esperando algún «Lázaro, levántate y anda». Y están las sentencias que merecen un letrero de neón y ser custodiadas como un tesoro para los administrativistas. Las que la doctrina comenta y los juristas aplaudimos.

Me refiero a la reciente Sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2021 (rec. 3607/2019) que zanja de una vez por todas las consecuencias de la retroacción de actuaciones declarada en sentencia estimatoria, que aprecia un vicio formal (falta de trámite, defecto de motivación, etcétera). Bajo la jurisdicción revisora clásica, la sentencia agotaba su trabajo apreciando la existencia del defecto formal y disponiendo la retroacción de actuaciones; y la administración lo cumplía dictando un nuevo acto que subsanaba el defecto o que retomaba las riendas del procedimiento, pero eso sí, colocando al interesado con la carga de recurrir estas subsiguientes decisiones administrativas en un nuevo, lento y largo proceso judicial autónomo, pues se situaba fuera del incidente de ejecución lo que se supone ya pertenecía a una novedosa actuación administrativa.

Es cierto que se fueron dando sentencias de la Sala tercera y de Salas territoriales que avanzaban hacia el control pleno de la ejecución, sin lavarse las manos a la hora de enjuiciar como había retomado el camino decisorio la administración. Si embargo faltaba un pronunciamiento como la sentencia comentada, con firmeza, rigor, claridad y solidez expositiva. Un espléndido exponente de la deseable Jurisdicción protectora.

Es tan relevante el contenido de la sentencia y tan bien expresado, que voy a reproducirla literalmente. No tiene desperdicio. Así, aunque se trata de enjuiciar una sentencia que aborda la ejecución de una sentencia judicial firme que anuló una liquidación obtenida tras un procedimiento de comprobación de valores y que ordenó una retroacción de actuaciones para que se reinicie la tramitación de la tasación pericial contradictoria, la propia sentencia fija doctrina general.

En particular la relativa al alcance del control judicial cuando la sentencia dispone la retroacción de actuaciones por apreciar defecto formal. bajo el rótulo

Consideraciones generales sobre la ejecución de la sentencia y su régimen jurídico procesal, que no incluye, con alguna salvedad, la aplicación de disposiciones administrativas.

Presten atención. No son sueños académicos, ni delirios de filósofo. Se trata de una sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo, con la autoridad que ostenta y con la fuerza propia de la sentencia. Un auténtico hito en las conquistas de las garantías de los particulares, no solo frente a la administración tributaria sino en general. Dice esta sentencia literalmente:

  1. Como hemos dicho repetidamente y recordado en la sentencia reseñada, de 19 de noviembre último, la finalidad procesal de la retroacción de actuaciones, si se acuerda en una sentencia firme, es la de subsanar los defectos de forma de que adoleciera el acto impugnado, con el propósito de restañar la indefensión que se hubiera podido causar a la parte demandante, lo que es coherente con la idea de que la retroacción identifica el momento preciso del procedimiento irregular en que sucedió la falta y que supone el punto de partida de lo que ha de repetirse.
  1. Se trata de una decisión que, es fácil de comprender, debe producirse siempre en favor, justamente, de dicha parte, como vencedora en un proceso judicial en que se ha anulado la resolución administrativa objeto de impugnación, y que debe pedirse formalmente, como pretensión procesal determinante de su concesión. En el caso de la sentencia originaria, de cuya ejecución se trata, nada habría impedido, dogmáticamente, al Tribunal de instancia, en caso de estar en disposición de los elementos de juicio necesarios, incluidos los suministrados en el proceso mismo, determinar por sí misma el valor de los bienes afectados por la liquidación del impuesto sobre sucesiones. En tal caso, habría sido innecesario repetir el procedimiento, con la pérdida de energía, tiempo y dinero que la demora subsiguiente ocasiona. Así lo reclama el principio de tutela judicial, que debe ser efectiva, esto es, no puramente nominal (art. 24.1 CE), que se puede articular por medio de una pretensión de plena jurisdicción (art. 31.2 de la LJCA).
  1. Sin embargo, lo que, en rigor, ha efectuado la Sala de esta jurisdicción de Madrid, a través de una retroacción de actuaciones, es conceder una segunda oportunidad a la Administración autonómica para que lo haga bien esta vez y acredite aquello que le incumbe. Esta concesión -expresada la reflexión con un alcance general, no ya por referencia a la sentencia que se pretende ejecutar, que ha de resolver las pretensiones de las partes tal como se han formulado- puede dar lugar, en la práctica, a situaciones indeseables en las que, lejos de dar satisfacción al derecho de defensa del demandante en el proceso, limita y cercena el alcance jurídico del éxito de su pretensión de nulidad, puesto que consigue para éste, de facto, una estimación precaria, condicionada y pírrica, que consiente los graves errores de la Administración y permite a ésta un segundo intento de acreditar lo que ya pudo hacer antes.
  1. El plazo para ejecutar una sentencia judicial no está previsto en la Ley de nuestra jurisdicción de un modo taxativo. Obvio resulta recordar que la ley procesal no se ocupa, de un modo particular, de regular singularmente las sentencias en materia tributaria, sino que el régimen de los artículos 103 y ss. de la LJCA afecta a todas las sentencias firmes susceptibles de ejecución, dictada en procesos de esta jurisdicción.
  1. Ha de añadirse a lo anterior una consideración que resulta elemental: la sentencia que ordenó la retroacción, una vez cumplida -bien o mal, tempestiva o tardíamente- no es susceptible de control administrativo -incompatible frontalmente con el régimen de ejecución de la sentencia en los mencionados artículos y en los supletoriamente aplicables de la LEC- pues la carencia de potestad administrativa para pronunciarse sobre si una sentencia judicial ha sido ejecutada o no es total y absoluta.
  1. De ahí que, por su propio fundamento, tal como declaramos en la sentencia referenciada y debemos reiterar ahora, sea también impertinente un proceso judicial -el que ha dado lugar, a la postre, a esta casación- cuyo único objeto sea la revisión judicial de segundo grado de actos que, por no ser administrativos en sentido propio, ya que no se actúa en ellos una potestad propia atribuida por la Ley a la Administración, sino un mandato legal para que ésta cumpla en sus términos exactos y con diligencia lo ordenado, como agente o delegado ejecutor del Tribunal judicial, no son propiamente actos administrativos en el sentido del artículo 1 de la LJCA. De no estar conforme con lo ejecutoriado, le cabría al afectado la promoción del incidente de ejecución de sentencia previsto en el artículo 109 LJCA , bajo la exclusiva potestad judicial, no así impugnar de nuevo -para agotar la vía- los actos resultantes de la retroacción.
  1. Que la ley procesal especializada -LJCA- no prevea un plazo único y universal para ejecutar la sentencia firme -precisamente por la variedad de casos y situaciones que pueden presentarse y, además, porque el plazo lo podría establecer, de ser ello preciso, la propia sentencia o el Tribunal sentenciador en el ámbito de la propia ejecución, en función de la urgencia del caso o del riesgo de pérdida eventual del derecho ganado en la sentencia- no significa que quede en manos de la Administración elegir a placer el ritmo de la ejecución o el plazo para llevarla a cabo.
  1. El artículo 104.1 LGT no rige, decimos, de un modo directo e inmediato en la ejecución de la sentencia, ni en la duración semestral supletoria prevista -que lo es para sustanciar y decidir un procedimiento de carácter administrativo- ni tampoco, de forma originaria, en la consecuencia anudada a la superación de tal plazo -la caducidad- ni en el efecto de supresión de la interrupción del cómputo de la prescripción. Tales previsiones son propias de los procedimientos administrativos.
  1. Dicho en otras palabras, la retroacción ordenada es un mandato judicial a la Administración para que ejecute la sentencia firme en los términos de ésta y con las condiciones y exigencias que el fallo pudiera, eventualmente, contener, pero el cumplimiento de lo ejecutoriado no se desarrolla en el seno de un procedimiento administrativo, justamente porque éste es el cauce formal de una serie de actos que conducen al acto final o definitivo, de naturaleza también administrativa, fruto del ejercicio de una potestad de tal índole. En particular, no existe en principio la caducidad como figura jurídica en el ámbito de la ejecución de la sentencia, porque tal efecto es propio de los procedimientos administrativos y la tutela ejecutiva, dentro de la judicial efectiva, no discurre a través de un procedimiento de esta clase.
  1. En el caso debatido, el mandato contenido en el fallo de la sentencia que ordena la retroacción sitúa el arranque de la reiteración en el momento que se especifica: «[…] retrotrayendo las actuaciones al momento anterior al depósito de los honorarios del perito dirimente que corresponderá por mitad entre Administración y sujetos pasivos». Ahora bien, no cabe interpretar que, una vez reabierto ese procedimiento se da, con solo ese acto de trámite, cumplimiento a la sentencia, pues tal exégesis, además de poner en manos de la Administración un poder que no le pertenece, supone la renuncia al control judicial debido sobre las vicisitudes de tal procedimiento y, en suma, sobre si se ha llevado a efecto lo ejecutoriado.

Es decir, es evidente que el inicio no equivale a ejecutar la sentencia y también lo es que quien debe decidir tal cuestión -la de que la Administración ha cumplido o no con lo ordenado en el fallo- requiere el análisis de todo lo actuado después, ya que la finalidad de la retroacción, sea o no correcta su adopción, era la de que se subsanase la privación al interesado de la posibilidad de depositar los honorarios del tercer perito, lo que exige una verificación judicial, en el ámbito de la tutela ejecutiva, como dimensión sustancial del derecho consagrado en el artículo 24.1 LJCA, de si se ha alcanzado plenamente tal objetivo en esa segunda oportunidad concedida, mediante la prosecución del procedimiento hasta su resolución con el dictamen del tercer perito.

A continuación, sigue la sentencia y destaco lo que dice:

  1. En una línea más general, lo ordenado en el fallo de la sentencia primera no era que se reiniciara un nuevo procedimiento o un trámite en él, al margen de sus resultas, sino sustanciarlo y decidirlo para restañar las indefensiones causadas en el primero, lo que no se logra con la mera iniciación de un segundo procedimiento en que, eventualmente, podrían darse los mismos u otros defectos, a cuyo control judicial, en sede de ejecución, no puede renunciar un tribunal de justicia.

Y más adelante al dar respuesta casacional abunda indicando: «Importa, en cambio, mencionar que, conforme a nuestra doctrina reiterada, no cabe conferir a la Administración un repetido derecho a equivocarse, sino que sólo se admite, por vía judicial, una única oportunidad de rectificar sus fallos, sustantivos o formales, es de añadir, una vez más, que dentro del seno de la ejecución de la sentencia», y añade en relación al caso concreto, que no cabe por aplicación de la normativa tributaria «la posibilidad de un prohibido -por recalcitrante-, tercer procedimiento».

Aunque la sentencia fija interesante doctrina adicional en relación al caso tributario concreto, me detengo aquí a respirar y ronronear placenteramente. Un gran triunfo de la jurisprudencia sobre las prácticas abusivas. Un gran triunfo del Estado de Derecho a través de la jurisprudencia.

Me van a permitir que exponga mi personal resumen de tan valiosa doctrina, que debería ser tomada en cuenta por los tribunales en caso de apreciar la existencia de defecto formal en la actuación impugnada que determina la retroacción de actuaciones:

  • I. Si es posible, en vez de retrotraer, decidir directamente sobre el fondo (si existen elementos en autos para ellos)
  • II. Si no es posible resolver directamente sobre el fondo, o si lo pide formalmente como pretensión el demandante, disponer la retroacción de actuaciones.
  • III. Si la Administración dicta nuevo acto retomando el procedimiento, no asume la riendas de este, sino que su control será por el tribunal en incidente de ejecución (ya no son «actos administrativos en sentido propio»).
  • IV. Esas actuaciones en ejecución de sentencia no están sometidas a la normativa administrativa sectorial, salvo que beneficie al ejecutante o vencedor del litigio, sino a la normativa procesal de ejecución de sentencias.

7 comments on “Sentencia para la eternidad y delicia de administrativistas ¡Ojo al caso!

  1. Gustav Winter

    Esperada clarificadora sentencia que finalmente llegó, más completa que otras anteriores parecidas.
    Ahorrará muuuucha energía a los valientes que se exponen a las inclemencias y consecuencias de toda índole del proceso contencioso-adm. Sólo resta que vaya calando en los jueces más tradicionales; Gran paso, importante hito, sí señor.
    Gracias, José Ramón, eres muy grande!

  2. Juan Carlos

    David, sigue dando pasos de gigante frente a Goliat, aunque sea de vez en cuando. Esperanzador.

  3. FELIPE

    A veces olvidamos que el progreso y la estabilidad de una sociedad depende en gran medida de la evolución, consistencia y arraigo de… la jurisprudencia que emana de sus Tribunales. Y, muy en especial, de la de los Tribunales Contenciosos Administrativos, que controlan y embridan la actuación de la Adton. frente a los ciudadanos (su legalidad, límites y excesos) y hacen de dique de contención frente a las mareas invasoras del poder. Un tal Navarro Sanchis, no por casualidad, es ponente de esta importantísima sentencia, que aclara, refuerza, actualiza y revitaliza el verdadero sentido y función de la jurisdicción contencioso administrativa, el valor y alcance de sus pronunciamientos y cuándo se produce su verdadera y efectiva ejecución (Vbgr. la Adton. no puede sacar beneficio de errores e incumplimientos; cabe dictar sentencias sobre el fondo si, a pesar de existir incumplimientos vulneradores del procedimiento y/o de dº de administrados, hay datos suficientes para ello; la Adton. es parte obligada -no mera colaboradora- al cumplimiento de Sentencia, no puede limitarse a su cumplimiento formal, ni reconvertirla en un mero acto administrativo y/o volverla a llevar a la vía administrativa, etc.);

    En la vida, como en el ajedrez, las piezas mayores pueden volverse sobre sus pasos, pero los peones sólo tienen un sentido de avance -Juan Benet-. Si los peones (léase en este caso: los JC, las Salas de CA de TSJ y la Adton.) aplican la doctrina de esta sentencia del Alto Tribunal (porque, desengañémonos, habrá quién se resistirá al cambio), se habrá producido un progreso sin parangón en la Historia de nuestro Estado democrático de Derecho, en la sujeción de la Adton. y poderes públicos al ordenamiento jurídico, principios y fines que la justifican y en el cumplimiento real y efectivo de sentencias.

    PD. Ver reconocidas gran parte de las teorías que, contra viento y marea, viene defendiendo desde hace muchos años, querido José Ramón, amén de reconfortar, confirma que su dirección siempre fue la correcta. A sus avanzadas teorías les pasaba como al retrato que mi paisano Pablo Picasso hizo a Gestrud Stein. Quienes lo veían le decían que no se parecía al original. El pintor contestaba: no se preocupen ya se parecerá. Felicitaciones por su -ahora reconocido- retrato.

  4. Gracias, José Ramón, por trasladarnos esta sentencia, y por iluminarla con potentes focos para que nos llame la atención.

    Normalmente, no suelo explorar aguas tributarias, y sólo la habría encontrado ocasionalmente, algún día de pesca de sentencias sobre retroacciones, caducidades, ejecuciones, etc.

    Si el TS y los TSJ pusiesen esta pasional intensidad en la jurisdicción protectora, aplicándola a los procedimientos en materia de personal, se acabaría la escusa de la «potestad de autoorganización» entendida como «hagan ustedes lo que les dé la gana», que es como la entienden las Administraciones caciquiles y las pánfilas y/o cómodas Señorías que despachan los asuntos de personal invocándola.

  5. Jesús Escudero Díaz

    Muchas gracias por este análisis. Brillante y clarificador, como siempre.

    Lo comparto con tu permiso.

    Saludos.

  6. Estimado J.R.:
    Estoy realmente sorprendido de que consideres que lo resuelto por el TS es una buena noticia. En realidad no hace más que abundar en el recorte de derechos de los ciudadanos y la manga ancha a la Administración («el mejor abogado de la Administración es el Tribunal Supremo», Gallego Anabitarte dixit).
    La clave aquí está en que, si se retrotraen las actuaciones en un procedimiento administrativo, se deberían reanudar los plazos pendientes del procedimiento (v.g. si habían pasado 9 meses y eran 10, sólo faltaría 1 para resolver, y en caso contrario el expediente caduca).
    Ahora que el TS dice que no se aplica la LPACAP, sino «ejecución de sentencia», ya no hay plazo para resolver (salvo que consideremos que el plazo es 5 años). En otras palabras, el TS ha convertido un derecho de los ciudadanos a que no esté pendiente su expediente restrictivo de derechos más de un tiempo, con la consecuencia de la caducidad; en una barra libre para que la Administración haga lo que estime oportuno.
    Ya lo había hecho en otra sentencia sobre un procedimiento sancionador y me pareció gravísimo. La de ahora es para echarse a llorar.
    Saludos y, como siempre, gracias

  7. Estimado J.R.:
    Antes no pude localizar la sentencia en que dice que el plazo tras la anulación no es el de caducidad de la LPACAP, sino el de ejecución de sentencias, se trata de la STS de 30.09.2019 (RC 5246/2018. Ponente D. Eduardo Calvo Rojas), que deja claro que el plazo para dictar resolución tras la anulación de una sanción son los propios de la ejecución de sentencias.
    Saludos,

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