Si hay algo que acompaña a la Administración desde su mayoría de edad institucional, es su capacidad de castigar, la llamada potestad sancionadora que debe respetar las vidas y la libertad, pero puede sacrificar las haciendas y sueños del ciudadano como respuesta a su conducta infractora.
Tanto si se considera un residuo del poder regio, como una potestad instrumental para asegurar los servicios públicos y el respeto al interés general, la potestad sancionadora es la reina de las potestades públicas, compartiendo con el poder judicial, la titánica autoridad punitiva.
No es extraño que las últimas décadas hayan alumbrado infinidad de tesis doctorales, artículos doctrinales y jurisprudencia consolidada sobre los fundamentos, condiciones, procedimiento y límites de la potestad sancionadora. Así y todo, la Administración sigue ofreciendo un amplio margen de error en su aplicación, bien porque no es fácil la prueba de los hechos, o la culpabilidad del autor, o bien porque las normas jurídicas son imprecisas.
Lógicamente, los abogados que se enfrentan a combatir una resolución sancionadora saben que deben examinar minuciosamente el procedimiento, las huellas del expediente y verificar si se han observado todas las garantías establecidas; la materia sancionadora comparte rigurosas condiciones constitucionales y legales para su sano ejercicio, y es un campo de minas para la administración, aunque cada vez resulta más difícil que prospere la impugnación de sanciones por tres factores.
- En primer lugar, porque elementales razones de economía procesal llevan al denunciado a no plantear recursos frente a sanciones ante la capciosa propuesta de un jugoso descuento, sea por renunciar a recurrir o por prestar la conformidad al acta sancionadora de turno (lo que comporta la terminación del procedimiento). En estos casos, no se recurre por no tener razones, sino por no tener ganas de jugar a la costosa ruleta judicial.
- En segundo lugar, porque la tecnología de la inspección y la policía, auxiliado de algoritmos o aparatos videográficos, va dejando pocos resquicios a la duda de los hechos y su imputación.
- En tercer lugar, porque la propia Administración, cuando descubre que tiene un talón de Aquiles judicialmente detectado (y que frustra su capacidad sancionadora) suele apresurarse a cerrar esa vía de agua e incluso promoviendo cambios legislativos con proyectos gubernativos de ley que desactivan la fuerza de la jurisprudencia.
Así y todo, la realidad es rica y novedosa y la potestad sancionadora es una hidra de muchas cabezas (si se corta una, vuelve a crecer otra), por lo que abundan semilleros de litigiosidad inéditos o los viejos reclaman reconsideración. Día a día, los tribunales afrontan el reto de medir en qué condiciones se ejerce la potestad sancionadora. Por ejemplo, la reciente sentencia de la Sala tercera de 10 de junio de 2021 (rec.7821/2019) fija doctrina casacional en el sentido de que la administración distinta de la tributaria no puede utilizar la información obtenida de la Agencia Tributaria para adoptar medidas sancionadoras o de gravamen cuando tales datos fueron recabados para finalidad estrictamente tributaria.
Pues bien, conscientes de estos escenarios de viejos problemas mal resueltos y de nuevos problemas sin resolver, se ha concentrado en una reciente obra, titulada Anuario de Derecho Administrativo Sancionador (2021, Civitas Thomson Reuters) un total de 24 trabajos sobre otras tantas vertientes de actualidad del planeta de las sanciones administrativas, suscritos por prestigiosos académicos (administrativo, tributario y laboral, principalmente), y que se abre nada más ni nada menos que con un primer artículo titulado «El arcano de la discrecionalidad» a cargo de Alejandro Nieto, que nunca defrauda en lo que dice ni en como lo dice, y se cierra con un artículo de rabiosa actualidad y real utilidad: «Las sanciones en el estado de alarma (Tomás Cano Campos).
Entre ese alfa y omega, puedo distinguir varias perspectivas de abordaje de la materia sancionadora.
Un primer bloque referido a los artículos de naturaleza general y como tales polivalentes para la guerra contra las sanciones: «Definición y delimitación de las sanciones» (Manuel Rebollo Puig);« Nulidad de las sanciones» (Javier García Luengo);«Reserva de ley en materia sancionadora y administración local» (Luis Míguez Macho); la no ejecutividad inmediata de las sanciones administrativas (Miguel Casino Rubio); la proporcionalidad de las multas a las empresas según su situación económica (Manuel Izquierdo-Carrasco); o la publicación del nombre de los infractores (Alejandro Huergo Lora).
Un segundo bloque aborda dos de los campos sancionadores mas fecundos: «La potestad sancionadora tributaria» (Begoña Sesma Sánchez) y «La potestad sancionadora en el orden social”(Joaquín García Murcia». Con ello se incorpora la perspectiva de dos prestigiosos catedráticos de derecho tributario y de derecho laboral, respectivamente.
El tercer bloque se ocupa de la dimensión europea y transfronteriza: potestad sancionadora europea (Jesús A.Fuentetaja Pastor); el principio non bis in ídem en el derecho de la Unión Europea (Antonio Bueno Armijo); “Smart o targeted sanctions”(Gustavo Manuel Díaz González); el concepto autónomo de sanción en el sistema del Convenio Europeo de Derechos humanos (Omar Bonazza Ariño); o las bases para la aplicación del derecho administrativo sancionador sobre sociedades matrices por los hechos de las filiales (Manuel Gómez Tomillo).
Un cuarto pilar es el referido al derecho disciplinario: régimen disciplinario de empleados públicos (Belén Marina Jalvo); régimen disciplinario del profesorado universitario (Miguel León Acosta); y la potestad disciplinaria sobre el alumnado universitario (José Antonio Tardío Pato).
El quinto estrato se centra en el derecho sancionador sectorial: protección de datos personales (Julián Valero Martínez); extranjería (José Suay Rincón); sanciones deportivas (Eduardo Gamero Casado); mercado de comunicación audiovisual (María Ángeles Rodríguez Paraja); incidencia de las sanciones en las actividades mercantiles de fusión y adquisición de empresas (Diego Rodríguez Cembellín); sanciones a directivos y representantes legales por infracciones del derecho de la competencia (Javier Guillén Caramés).
Es cierto que la jungla sancionadora ofrece otros ecosistemas no abordados en la obra (tráfico, transportes, urbanismo, consumo, tutela demanial, etcétera), pero sus ya largas 800 páginas agotan las cuestiones esenciales en campos candentes, y seguramente futuros Anuarios abordarán los territorios clásicos, según las inquietudes en cada ejercicio. Y es que adentrarse en la potestad sancionadora supone ir pertrechado con todo el derecho administrativo.
Lo cierto es que cada vez hay más leyes cargadas de amenazadoras sanciones, más funcionarios implacables y más particulares transgrediendo normas administrativas, en un contexto donde los letrados se ven obligados a cierto malabarismo jurídico al manejar dos leyes básicas entrecruzadas (ley 39/2015 y ley 40/2015), la normativa autonómica, la regulación sectorial, los sólidos criterios marcados por la jurisprudencia constitucional y el derecho comunitario.
Ante este complejo, y casi siniestro panorama de inseguridad, esta magnífica obra (con elegantísima edición), destreza académica y cautivadora utilidad –Anuario de Derecho administrativo Sancionador (2021)– nos permite caminar actualizados por el sendero de las sanciones administrativas.
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Muchas gracias José. Siempre es un placer leerte. Saludos desde Lima-Perú.