Suprema aclaración de la reincidencia en vía administrativa

  Una estipulación habitual en la legislación estatal y autonómica, en materia sancionadora, es contemplar la reincidencia cuando existe una sanción administrativa previa firme.

  Lo que ha sido pasto de controversia jurisdiccional es si ya existe el precedente al dictarse la primera sanción, o si existe cuando se desestiman los recursos administrativos frente a la misma, sea expresamente o bien presuntamente. La cuestión resultaba más espinosa cuando existía una sanción y un recurso administrativo que no se había desestimado expresamente.

  Pues bien, esta laguna legal ha sido colmada para el ámbito tributario pero con doctrina de validez general por la reciente sentencia de la sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 2022 (rec.5518/2020) con unos valiosísimos planteamientos generales sobre el significado de los recursos y el deber de la administración de resolver. Veamos.

La cuestión casacional consistía “en dilucidar cuándo una sanción tributaria debe considerarse firme en vía administrativa a los efectos de aplicar, en una infracción posterior, para sancionar, el criterio de la reincidencia del artículo 187.1.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, si en el momento de dictarse resolución expresa o transcurrido el plazo establecido en el artículo 240 LGT/2003 para considerarla desestimada por silencio administrativo”.

La argumentación de la sentencia es brillante y sin desperdicio, desde varias perspectivas convergentes:

Primero, desde la óptica de la buena fe, no puede dejarse la génesis de la agravante en la fecha en que la Administración dicta la resolución expresa de la reclamación:

En efecto, la Administración no puede ampararse, sin quebrantar las más elementales exigencias de la buena fe, en que no se ha dictado resolución expresa en la reclamación, con el fin de prolongar el plazo de cuatro años para la aplicación de este criterio de graduación, incluso para rehabilitar este plazo una vez consumido.

Como ha declarado esta Sala en reiteradas ocasiones, del incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver en el plazo legalmente previsto -ex art. 240 LGT-, lo que implica una grave patología indebida del funcionamiento desde la perspectiva del principio de buena administración -y la buena fe-, no puede obtener la Administración ventaja alguna, conforme al aforismo de que nadie se puede beneficiar de sus propias torpezas (allegans turpitudinem propriam non valet).”

Segundo, desde la perspectiva de la naturaleza del silencio administrativo:

En efecto, fijado legalmente un plazo para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, bastaría para eludir la finalidad que cumple el silencio administrativo negativo que el inicio del cómputo del plazo de cuatro años previsto en el art. 187.1.a) LGT quedase a voluntad de la Administración.

Tal y como ha declarado esta Sala reiteradamente, el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 (arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración.”

 

Tercero, desde el ámbito de la prohibición de reformatio in peius:

En efecto, si el contribuyente sancionado, en este caso CAN PIPA SL, no hubiera acudido al TEAR de Catalunya en el año 2005 y hubiera dejado que adquirieran firmeza las resoluciones sancionadoras de 28 de octubre y 2 de diciembre de 2.005, o, incluso, el citado Tribunal Regional hubiera resuelto la reclamación en plazo (un año desde la interposición de la reclamación ex artículo 240 LGT), el criterio de agravación de la sanción no hubiera podido aplicarse, lo que comportaría que el hecho de haber presentado reclamaciones económico-administrativas en defensa de sus intereses habría determinado que pudiera tomarse en consideración dicho criterio y, por este motivo, agravar la cuantía de sanción.

Y cuarto, desde el principio de buena administración:

Reiteradamente se ha declarado por esta Sala que del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, entre los que se encuentran el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa, a una resolución administrativa en plazo razonable, lo que conlleva que los derechos de los contribuyentes no pueden quedar al albur de la Administración.

No parece compatible con este principio que el inicio del cómputo de un plazo para la aplicación de un criterio de graduación de las sanciones tributarias, que, como es obvio, afecta a los derechos de los ciudadanos, quede a voluntad de que la Administración dicte una resolución expresa en una reclamación.

Antes al contrario, la firmeza en vía administrativa de una sanción tributaria a los efectos de aplicar, en una infracción posterior, el criterio de reincidencia del art. 187.1.a) LGT debe ser, en garantía del contribuyente, el transcurso del plazo establecido en el art 240 LGT para considerar desestimada la reclamación por silencio administrativo, por ser el que ofrece mayor transparencia y seguridad a los terceros cuyos derechos e intereses pueden verse afectados por el desconocimiento del momento inicial del plazo señalado para aplicar aquel criterio a una sanción posterior”

Por consiguiente se fija la doctrina casacional:

La respuesta que se da a dicha cuestión, en garantía del contribuyente, es que la firmeza en vía administrativa de una sanción tributaria a los efectos de aplicar, en una infracción posterior, el criterio de reincidencia del art. 187.1.a) LGT, debe ser el transcurso del plazo establecido en el art 240 LGT para considerar desestimada la reclamación por silencio administrativo.

Un buena sentencia en la senda de la garantías.