Al hilo del recurso de casación planteado frente a sentencia estimatoria de la invalidez del Plan de acción territorial e infraestructuras del litoral de Valencia (PATIVEL) se fija por una recientísima sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo, la doctrina jurisprudencial casacional sobre la exigibilidad de informes y su valor, concretamente del económico, género, familia, adolescencia y alternativas ambientales.
Nada menos que tres cuestiones casacionales en una, con tremendo impacto y valor para los planificadores, para los gestores, para las asociaciones que velan por la motivación del planeamiento y como no, también para los francotiradores que impugnan planes.
No perdamos de vista que hoy día, la aprobación de cualquier plan, urbanístico o sectorial, se ha convertido en un auténtico campo de minas para las administraciones actuantes, por la sobrecarga de trámites y cautelas a respetar, y si el error provoca la voladura judicial de cualquier plan – naturaleza normativa– afectará sensiblemente a la política, la economía y a la seguridad jurídica. Bien están los informes para justificar decisiones, y bien está imponer la perspectiva de los intereses sectoriales para no descuidar altos intereses dignos de protección (ej.género, medioambiente,etcétera), pero no es admisible por ejemplo, que los informes de género degeneren en informes formales como tampoco en informes invasivos.
Dado que el legislador no pone orden en este espinoso campo, ha sido la jurisprudencia quien ha tenido que intentar aclarar las zonas oscuras.
Veamos la triple doctrina de esta sentencia dictada el 26 de mayo de 2023 (rec.4035/2021), que afecta nada más ni nada menos que a los requisitos de planes, urbanísticos, territoriales y sectoriales, al fijar cuándo, y con qué contenido son precisos.
PRIMERA CUESTIÓN.- Si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14 ) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).
La sentencia distingue entre lo que es estudio económico-financiero y lo que es informe de sostenibilidad, y lo hace citando la STS de 12 de febrero de 2015 (rec.3054/2014):«En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística». En suma, de ahí podemos derivar que, a los efectos de planificación, la memoria o estudio económico-financiero e informe de sostenibilidad son parientes, pero no gemelos, pues podría decirse en términos deliberadamente simples que la memoria se centra en explicar los costes de ejecución (puede hacerse) y el informe de sostenibilidad en exponer las garantías de viabilidad futura (puede mantenerse).
Pues bien, en relación a la exigencia de “informe de sostenibilidad económica” la sentencia afirma que «dado que en este caso -como bien indica el auto de admisión- no estamos ante un instrumento de transformación directa e inmediata, sino ante un instrumento de ordenación de carácter estratégico, cuyas determinaciones habrán de desarrollarse después por medio de las distintas figuras de planeamiento previstas en la correspondiente normativa de aplicación, no cabría exigir en el supuesto enjuiciado el referido informe de sostenibilidad económica».
En relación a la exigencia de “estudio económico financiero” afirma que «no es aplicable a supuestos como el ahora enjuiciado, precisamente porque no estamos ante un instrumento de ordenación urbanística, categoría a la que se refiere dicha sentencia, sino ante un instrumento de ordenación territorial, conceptualmente diferenciable de aquél».
O sea que los instrumentos planificadores de altura, marco o «estratégicos», por su carácter principial y orientativo, no precisarían informe de sostenibilidad ni estudio económico-financiero. Eso sí, no hay que bajar la guardia, ni pensar que caben planes no urbanísticos poco realistas en términos económicos, pues la sentencia advierte que siempre resulta necesario evaluar el coste económico “pues, en definitiva, en último término la naturaleza reglamentaria de éste exigiría tal previsión, como recuerda la STS nº 886/2020, de 29 de junio (RC 113/2019) que, tras reproducir el artículo 26.3 de la Ley 50/1997”.
La sentencia alza una regla general en términos deliberadamente crípticos pues «con independencia de la denominación formal que se asigne a esa previsión del impacto económico de la norma reglamentaria (sea memoria económica o, en su caso, estudio económico-financiero, o cualquier otro), de la doctrina expuesta en la citada sentencia se deduce con nitidez que lo verdaderamente relevante es que se incorporen a su contenido los datos y elementos suficientes en relación con las determinaciones de dicha norma para poder efectuar, razonablemente, una estimación aproximada del impacto económico que, en su caso, podría tener la aprobación de la citada norma reglamentaria».
Se ultima fijando a doctina casacional sobre la primera cuestión:
La doctrina sentada en la sentencia nº. 725/2016, de 31 de marzo , no es aplicable a supuestos como el que ahora examinamos, precisamente porque no estamos ante un instrumento de ordenación urbanística, categoría a la que se refiere dicha sentencia, sino ante un instrumento de ordenación territorial, conceptualmente diferenciable de aquél.
Sin perjuicio de lo anterior, dada la naturaleza reglamentaria de los planes de ordenación territorial, como el PATIVEL, en su tramitación deberá incorporarse una previsión suficiente del impacto económico que, en su caso, pudiera derivarse directamente de la aprobación de la norma reglamentaria, atendiendo al contenido material de sus determinaciones.
SEGUNDA CUESTIÓN.- Si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia «neutros» (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.
Se trata de los informes previstos de impacto de género (aplicables tanto a instrumentos urbanísticos como de ordenación del territorio, no por la supletoriedad del derecho estatal, sino por fuerza de la tutela constitucional de la igualdad como valor directo, como recordó la STS de 18 de mayo de 2020 (5919/2017); el de impacto sobre familias numerosas ( Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas); y del afectación a la infancia (Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor).
La sentencia aborda el caso de los informes rituarios que se limitan a negar impacto alguno, pues como admite la sentencia: «Lo que nos requiere el auto de admisión en relación con estos informes de impacto de género, de familia, infancia y adolescencia es que precisemos si los informes «neutros», en los que se indica la no afectación a tales materias, equivalen a su inexistencia».
Y responde, con un “depende”…del contenido.
«Pues bien, la respuesta a tal cuestión dependerá del verdadero contenido de tales informes en cada caso concreto que se examine. En consecuencia, podemos establecer la siguiente doctrina jurisprudencial:
Si en el caso enjuiciado cabe deducir que realmente se llevó a cabo el análisis del impacto que las determinaciones del plan de ordenación territorial podrían tener sobre el género, familia, infancia y adolescencia, los informes «neutros» no serán equivalentes a inexistentes; por el contrario, cuando pueda inferirse que se ha utilizado una fórmula rituaria para afirmar la neutralidad de la norma a esos efectos, pero que no ha existido realmente un análisis sobre el particular, esos informes deben reputarse inexistentes”.
A continuación, desciende al caso concreto objeto de recurso – el plan territorial valenciano- y vierte un interesante análisis que ejemplifica fija el nivel de intensidad o exigencia de los informes según la naturaleza material del plan:
“Lo que ocurre es que ese documento debe ser analizado desde la perspectiva adecuada, que no es otra que la derivada de las propias características de un plan de ordenación territorial en el que se trazan las grandes líneas maestras, el marco general de referencia al que -como hemos dicho reiteradamente- habrán de ajustarse en el futuro los planes urbanísticos de ámbito territorial inferior.
Y, desde esa perspectiva, no cabe duda de que -por pura lógica- la eventualidad de que pudiera producirse un impacto desfavorable en el género, familia, infancia o adolescencia como consecuencia de la aprobación de un plan de ordenación territorial aparece, en teoría, como una posibilidad más remota -menos probable- que si de la aprobación de un plan urbanístico de ámbito territorial inferior se tratara.
Pese a ello, esa posibilidad teórica no debe ser descartada. Pero, a la vista del documento nº 35, la mera afirmación de la parte recurrida sobre la inexistencia real de los preceptivos informes -que hemos rechazado- no puede considerarse suficiente para anular el PATIVEL porque, en tal caso, la estimación de esa pretensión comportaría consecuencias realmente desproporcionadas a la vista de las circunstancias concurrentes.
Por ello, de modo análogo a como razonamos en nuestra STS nº. 176/2022, consideramos -en virtud del principio de proporcionalidad- que para poder declarar fundadamente la nulidad del PATIVEL por este motivo, deberían haberse precisado suficientemente cuáles eran las concretas determinaciones incluidas en el plan aprobado que incurrían en contravención del principio de igualdad o que podían afectar desfavorablemente a la familia, infancia o adolescencia; o, de otro modo, debería haberse indicado el motivo por el que se apreciaba que una específica omisión en las determinaciones del plan comportaba una quiebra de aquel principio o de la necesaria protección de la familia, infancia o adolescencia.
Y, en su caso, también debería haberse justificado que esa eventual afectación desfavorable para la igualdad de género, familia, infancia o adolescencia se proyectaba sobre la totalidad del plan y que no bastaba para remediarla con la anulación parcial del mismo, esto es, de alguna o algunas de sus determinaciones”.
TERCERA CUESTIÓN.- Qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica
Pues bien, con base en lo expuesto podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada, referida al alcance que pueda exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica, referida a un plan de ordenación territorial, en los siguientes términos:
El estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica de un plan de ordenación territorial, debe incluir, además de la referencia al alcance y contenido del plan propuesto, aquellas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa, con el fin de prevenir o corregir los efectos adversos sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa.
Esta sentencia es sumamente importante, aunque se mueve como las salamandras, entre las llamas para no quemarse, pero resulta precisa sobre la seriedad y funcionalidad empírica de los informes. Seriedad, porque no valen informes formales, vacíos o para salir del paso, so pena de comportar la nulidad del plan por falta de requisito esencial. Funcionalidad, porque el valor y necesidad de cada tipo de informe dependerá de la naturaleza del plan y la finalidad de éste (lo que remite a la normativa sectorial y normativa autonómica, donde existe una variadísima gama de planes con distinto papel y contenido).
Pero sobre todo, es una sentencia que prescinde de nominalismos, y confiesa entre líneas que utiliza dos herramientas lógicas de todo jurista. De un lado, advierte que «la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse «en abstracto», prescindiendo del concreto objeto del litigio que estamos examinando», y de otro lado afirma que “—para determinar el régimen jurídico de aplicación que corresponda habrá de atenderse al contenido material del plan y no solo a su denominación formal (como plan de ordenación territorial o plan urbanístico)”.
En fin, una sentencia que está llamada a formar parte de la mochila del urbanista y del administrativista en general.
Muy interesante y necesaria, mientras no se apruebe la modificación legislativa durante tantos años anunciada; gracias por todo.