Hace poco la sala tercera de forma didáctica y severa reprochaba a la administración CÓMO enviaba el expediente, señalando lo que era un expediente digital y no los sucedáneos en que vivían ancladas muchas administraciones públicas o algunas vertientes de su actuación (lo titulé:Remisión del expediente en formato electrónico, misión imposible).
Hace unos días, se dictó otra sentencia de la sala tercera (la STS de 27 de octubre de 2023,rec.2490/2022) que focaliza la cuestión sobre QUÉ forma el expediente y CUÁNDO debe remitirse, de manera que confirma el viejo dicho de que “lo que no está en el expediente no está en el mundo”, de manera que la Administración que ha dejado precluir el plazo para remitirlo no puede después remitir de forma espontánea complementos para combatir las impugnaciones o alterar los términos del debate.
Esta importante sentencia se refiere al ámbito de las reclamaciones económico-administrativas pero contiene buena doctrina que es aplicable, mutatis mutandis, sobre la carga de la administración de remitir de forma exacta, completa y puntual el expediente, debiendo atenerse a las consecuencias en caso contrario.
Con carácter previo, sintetizaré las líneas del caso concreto. Un particular formuló reclamación económico-administrativa frente a un acuerdo de derivación de responsabilidad de una sanción. Remitido el expediente al tribunal económico-administrativo, el reclamante formuló sus alegaciones porque consideraba que había prescrito el derecho de la Administración a cobrar la multa impuesta al obligado principal.
Transcurrido un año con la reclamación pendiente de resolución por el Tribunal Económico-Administrativo, éste recibe una ampliación del expediente administrativo (en que figuraban las actuaciones de apremio que interrumpían la prescripción frente a la deudora) que sometió a alegaciones del reclamante quien se quejó de que él no solicitó ninguna ampliación del expediente ni tampoco la acordó de oficio el tribunal.
Con ese dato de la interrupción de la prescripción, el TEARA desestima la reclamación y la sala territorial del Tribunal Superior de Justicia la confirma. El particular acude en casación ante el Tribunal Supremo y éste estima el recurso y fija tan valiosa doctrina.
Ya tenemos los antecedentes del caso. Veamos las afirmaciones de interés de la sentencia.
Primero, deja clara una premisa importante, que los TEARA son órganos con independencia funcional de la administración y con función arbitral e imparcial.
Dado que los órganos económico-administrativos han de actuar con independencia funcional en el ejercicio de sus competencias (art. 228.1 LGT ), el propio sistema de revisión reclama como premisa insoslayable la separación funcional entre la Administración tributaria responsable de la gestión, liquidación y recaudación (podríamos referirnos a ella como Administración activa ) y aquellos órganos económico-administrativos que resuelven las reclamaciones presentadas contra las decisiones de la Administración activa y que, como en su día legó a considerar la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 2000, Gabalfrisa y otros (C-110/98 a C-147/98 , EU:C:2000:145), apartado 40, esa garantía de separación funcional confería a las instancias revisoras «la cualidad de tercero en relación con los servicios que habían adoptado la resolución objeto de la reclamación.»
Tal delimitación de competencias comporta la necesidad de su preservación de modo que, tras el inicio de la vía económico-administrativa, el órgano económico-administrativo -al que la ley habilita con potestades específicas de revisión-, se erija en auténtico árbitro, no solo de la resolución final de la controversia, sino del procedimiento mismo que debe transitarse para su obtención, sin perjuicio de que se reconozca al órgano administrativo que dictó el acto (es decir, a la Administración activa) cierto margen de decisión como, por ejemplo, anular total o parcialmente, en determinadas circunstancias, el acto impugnado antes de la remisión del expediente al tribunal económico-administrativo ( art 235.3 LGT ).
Segundo, deja clara la importancia del expediente, como ámbito de enjuiciamiento:
Los trámites de remisión del expediente y, en su caso, de la solicitud de su complemento, cobran una importancia fundamental desde el momento que, a tenor de los artículos 237 LGT y 239 LGT , la extensión del conocimiento del órgano económico administrativo viene balizada por todas las cuestiones de hecho y de derecho que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados, sin que en ningún caso pueda empeorar la situación inicial del reclamante, correspondiendo a las resoluciones económico-administrativas decidir todas las cuestiones que se susciten en el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados.
La Sala precisa que reglamentariamente existen limitaciones para completar el expediente:
- el TEARA es el único que de oficio puede pedir el completo;
- debe pedirlo de forma concreta y no con petición indiscriminada de documentación,
- además por una sola vez,
- y en todo caso, dentro del plazo de alegaciones otorgado.
Y por ello, la sentencia concluye:
En conclusión, ni los interesados ni, por supuesto, la Administración autora del acto sometido a revisión, pueden adoptar decisiones con inmediata repercusión en el ámbito procedimental que, de una u otra manera, sean susceptibles de alterar su normal tramitación, pues corresponde adoptarlas, exclusivamente, al órgano económico-administrativo.
Añade una razón práctica lógica de todo punto:
no puede obviarse que el reclamante ha de construir sus alegaciones sobre la base de lo que consta en el expediente administrativo de manera que, una vez que el mismo se reciba, se le pone de manifiesto, precisamente a los efectos de formularlas (art 236 LGT (…)Por tanto, la remisión de un complemento del expediente administrativo a voluntad de la propia Administración y al margen de los condicionamientos expuestos, puede resultar letal para el mantenimiento del equilibrio que la normativa intenta preservar en el ámbito de la vía económico-administrativa, pudiéndose entender, a la postre, como una respuesta o contestación a las alegaciones del reclamante.
Es decir, el legislador no estructura el procedimiento económico administrativo de forma similar a la secuencia demanda/contestación. Sin embargo, de admitirse la remisión indiscriminada de eventuales complementos del expediente administrativo por iniciativa de la propia Administración que hubiera dictado el acto sometido a revisión, sería posible alterar el devenir de la reclamación por la sola voluntad de esta.
Hasta aquí la doctrina de la sentencia es clara, tajante e incuestionable.
A partir de aquí, personalmente me brotan dos dudas mas pragmáticas que dogmáticas.
La primera surge al finalizar la lectura de la sentencia, pues esta admite que es distinto “completar el expediente” que la facultad de probar por la Administración, o remitir informe por la Administración a petición del TEARA, pero lo despacha diciendo que
No hace falta mayor esfuerzo dialéctico para asumir que ni conceptual ni funcionalmente el expediente administrativo puede identificarse con los referidos informes o con las pruebas que puedan solicitar eventualmente los interesados en vía económico-administrativa”.
Y señalo la duda que me asiste, puesto que el derecho de prueba asiste tanto a la parte como a la Administración, pues partimos de que es un órgano independiente y arbitral, y si el derecho a probar no precluye para el reclamante, tampoco debería hacerlo para la Administración (ello cuando no puede atribuirse a mala fe ni abuso de derecho de la administración no remitir lo que beneficiaba su propia tesis).
La segunda brota ante el argumento de la sentencia territorial que confirma la actuación del TEARA en algo que me resulta muy sugerente, pero que la sala tercera entierra con estas palabras:
También resulta improcedente la argumentación de la sentencia impugnada relativa a que si no hubiera sido admitido y considerado por el TEAR el expediente administrativo completo «podría haber sido tenido en cuenta en un eventual recurso contencioso-administrativo de lesividad, pues, sin duda, la Administración hubiera aportado el expediente administrativo completo con este recurso».
Evidentemente, como dice la recurrente, no puede resolverse la conformidad o no a Derecho de una resolución del TEAR en función de un futurible, en particular, en función de una posibilidad de revisión de sus propios actos que atribuye el ordenamiento jurídico a la Administración Tributaria, que se desconoce si se hubiera producido y en qué términos».
A mi modesto juicio, la sala territorial no manejaba ningún futurible, sino sencillamente exponía que el concepto de expediente en la prolongación judicial del litigio no solo permite sino que impone la remisión de la totalidad de los antecedentes del expediente (art.70 Ley 39/2015,LPAC en relación con los arts.48 y 55 LJCA), de manera que se privaría de utilidad y función a la vía económico-administrativa si distinto es el expediente y base de enjuiciamiento. Entiendo que el expediente no puede ser uno a efectos económico-administrativos y otro distinto a efectos contencioso-administrativos, y si debe ser distinto, bueno sería que tamaña afirmación la dijese claramente el Tribunal Supremo.
En fin, seguramente mis dudas son débiles y quizá delirios de juventud (el derecho administrativo siempre me hace sentir joven por mi constante asombro :), así que mejor dejar aquí el criterio final de la doctrina casacional de la Sala:
El órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable tiene la obligación de remitir al órgano económico-administrativo el expediente administrativo completo en el plazo del mes al que se refiere el apartado tercero del art 235 de la Ley General Tributaria, plazo de remisión que tiene naturaleza preclusiva para la Administración Tributaria, de modo que no resulta posible la remisión espontánea de complementos al expediente administrativo inicialmente remitido y que no hayan sido solicitados por el Tribunal Económico Administrativo, de oficio o a instancia de parte.
Quede ahí esta sentencia que dará mucho juego en los litigios futuros, en vía económico-administrativa y en vía contencioso-administrativa (tributaria y no tributaria). Al tiempo. Al fin y al cabo, es la vieja tensión entre seguridad jurídica y justicia material. Entre seguridad jurídica, pues el expediente recortado es el que es formalmente remitido y permite al reclamante construir su reclamación; y justicia material, pues el expediente completo permite resolver en derecho la cuestión litigiosa en vez de ignorar la realidad documentada. Esta discordancia me lleva a apreciar que a veces no discurren por igual sendero «la buena administración» con «la buena jurisdicción».
Buenos días, un gran acierto sin duda del Tribunal Supremo sobre todo si se aplica a la jurisdicción C-A, pero totalmente estéril si después se admiten como documentos de prueba con la contestación a la demanda de la Administración Pública los documentos que tenían que formar parte del E.A.
Gran verdad. Y esto suele suceder más veces de las que debiera!
Gracias por el artículo. ¿Tiene alguno donde mencione las consecuencias que tiene la no remisión del expediente al juzgado?
Gracias
¿Saben jueces y contribuyentes que la Agencia Tributaria tiene un aplicativo para los expedientes de Gestion, Recaudación e Inspección que cuando se pide la puesta de manifiesto de un expediente, en ese aplicativo aparecen todas, y digo todas, las actuaciones realizadas, y que el actuario de turno selecciona con un cheking que se pone en el expediente y que no se pone?
Ciertamente es de reconocer al Alto Tribunal su implicación y compromiso por afrontar y clarificar la variada casuística de anomalías que surgen alrededor del expediente administrativo. Pero lo que, en mi opinión, de verdad supondría un auténtico paso de gigante en el equilibrio e igualdad real de partes en juicio, la limpieza del procedimiento contencioso administrativo y la seriedad, diligencia y lealtad exigible a toda Administración Pública dentro y fuera del mismo (servir con objetividad los intereses generales, actuar con sometimiento pleno a la CE, ley y el Derecho y con sujeción -entre otros- a los principios de legalidad, buena fe, responsabilidad, transparencia y eficacia -arts. 3 Ley 40-2015 y 9, 14 y 103 CE-) sería que el Alto Tribunal tuviera el «arrojo» jurídico de aplicar, con todas sus consecuencias, el art. 48.3 de LJ ( «EL EXPEDIENTE DEBERÁ SER REMITIDO EN EL PLAZO IMPRORROGABLE DE VEINTE DIAS»), de modo que transcurrido el plazo para esa entrega del expediente se entienda precluido el trámite, mande seguir actuaciones y se pase al siguiente.
En este sentido: 1. el art. 48.7 de la LJ no sería óbice para lo dicho («transcurrido el plazo de remisión del expediente SIN HABERSE RECIBIDO ¡COMPLETO!…, se reiterará la reclamación y, si no se enviara en el término de diez días contados …se
impondrá una multa coercitiva…») pues su tenor presupone que el expediente sí ha sido enviado aunque incompleto; 2. el art. 53.1 de LJ lo confirma («transcurrido el término para la remisión del expediente administrativo sin que éste hubiera sido enviado, LA PARTE RECURRENTE PODRÁ PEDIR, POR SÍ o ¡A INICIATIVA DEL SECRETARIO JUDICIAL!, QUE SE LE CONCEDA PLAZO PARA FORMALIZAR LA DEMANDA»); 3. el artículo 50.1 de la LJ anuda el emplazamiento a la Administración a la reclamación del expediente; 4. finalmente, aunque el art. 53.2 LJ plantea la posibilidad de que después de que se hubiera planteado la demanda sin expediente -ex art. 53.1- la Administración lo remita, tal circunstancia debe ser entendida en sus justos términos. A saber: a) permitir al actor formalizar alegaciones complementarias, que no demanda, y así favorecer la contradicción y evitar su indefensión; b) permitir a la Sala conocer y revisar objetivamente lo actuado administrativamente para mejor impartición de justicia (constatar la legalidad de lo actuado y resuelto y si se ha acomodado al interés general); c) permitir a la Administración demandada poder contestar -art. 54.1 LJ-. Lo que no desmiente el carácter improrrogable de los plazos que sanciona el art. 128.1 de LJ, la obligación de la Administración de actuar de buena fe en juicio y resulta compatible con las facultades para actuar de oficio en juicio de las que goza la Sala (Vbgr. recibimiento a prueba, diligencias finales, planteamiento tesis, etc.).
De repente desperté y me di cuenta de que este comentario solo había un sueño imposible. ¿O tal vez no?
Es de reconocer al Alto Tribunal el trabajo que viene realizando para clarificar la variada casuística de incumplimientos relacionados con el expediente administrativo. Pero sería muy deseable que fuera más contundente, práctico y efectivo en cuanto a los efectos prácticos de sus doctrinas. Y ello en aras de reforzar y garantizar la limpieza y pureza del procedimiento judicial (y de la normativa procesal y constitucional que lo sustenta), el equilibrio real de partes, el respeto obligado a los órganos jurisdiccionales contenciosos y la propia seriedad de la Administración a la hora de comportarse, someterse a control y cumplir la legalidad -arts. 3.1 Ley 40/2015 y 1, 9, 14, 24,103.1 Y 106.1 CE-.
Me estoy refiriendo, por ejemplo, a que en relación al art. 48.3 de LJ (que reza: el expediente deberá ser remitido en el plazo ¡IMPRORROGABLE! de veinte días -sic-) se establezca su estricta aplicación con todas las consecuencias legales. Esto es, que habiendo transcurrido dicho plazo sin que se haya producido la remisión del expediente, se acuerde, salvo manifestación en contra del recurrente por no interesarle, la continuación de actuaciones y apertura plazo y trámite para formalizar demanda. Y ello con base a la siguiente interpretación -lógica, conjunta, sistemática y finalista- de la normativa afectada.
1. Dispone el art. 128.1 de LJ que los plazos son improrrogables y que una vez transcurridos el LAJ tendrá por caducado el derecho y por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse. En el caso del art. 48.3 LJ, además, el plazo está expresamente declarado como tal.
2. Establece el art. 237 de LOPJ que es obligación legal de los LAJ dar impulso de oficio al procedimiento). En este sentido, concluido el plazo para aportar el expediente sin hacerlo debiera acordarse la prosecución del procedimiento.
3. Refieren los arts. 50.1 y .2 de LJ que el emplazamiento de la Administración se entiende efectuado con la reclamación del expediente y su personación con su envío. Por ello, la no aportacion de expediente en plazo supone un doble incumplimiento y una falta de diligencia que no puede merecer premio alguno sino la perdida de oportunidad inicial.
4. La Administración no puede obtener ventaja de su propio incumplimiento o falta de diligencia.
5. Sanciona el art. 53.1 de LJ que transcurrido el término de remisión del expediente sin que hubiese sido enviado, la parte puede pedir por sí o ¡A INICIATIVA DEL LAJ!, plazo para formalizar demanda. Sin embargo, los LAJS: a) se inhiben al respecto y muestran complacientes con la Administraciones incumplidoras, poniendo en entredicho su obligada imparcialidad; b) acuden a la cómoda inercia de remitirse indebidamente al art. 48.7 LJ y volver a requerir, cuando ello, como veremos a continuación, no procede; c) desatienden lo establecido en los olvidados arts. 128.1 LJ y 237 LOPJ.
6. La recta lectura del art. 48.7 de LJ -que indica: transcurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido ¡completo! (sic)-, demuestra que la posibilidad que establece, de volver a reiterar la reclamación del expediente por plazo de 10 días, se refiere a los casos en que el expediente sí ha sido enviado pero incompleto (lo que no es el caso).
7. Si bien los arts. 53.2 y 54.1 de LJ permiten a la Administración acompañar el expediente posteriormente a la Demanda, tal posibilidad debe ser entendida y contextualizada en sus precisos términos. En primer lugar, se trata de una condición legal sine qua non impuesta a la Administración para poder contestar a la demanda. En segundo término, viene acompañada de un trámite adicional conferido al actor para efectuar alegaciones complementarias (para evitar su indefensión y facilitar la contradicción). Por último, estamos en la jurisdicción contenciosa donde el órgano judicial tiene facultades de oficio (vbgr. posibilidad de apertura trámite de pruebas -que incluye al expediente-, diligencia finales o planteamiento de tesis) y revisa el acomodo a la legalidad y al interés general de lo actuado, valorado y resuelto en el expediente.
En suma, la conjunción armonizada de todo lo anterior nos lleva a poder defender y concluir que, salvo que la actora manifieste su expresa oposición, la falta de aportación en plazo del expediente debiera dar lugar a la continuación del procedimiento y apertura de trámite para deducir demanda (sin perjuicio de que, si se adjuntara extemporáneamente, puedan realizarse alegaciones complementarias).
Buenas tardes, qué efectos tendría sí la administración no envía en el expediente requerido por el LAJ los informes en el que basa una decisión y habiendo dictado una resolución administrativa y no constan en el expediente proporcionado los referidos informes (no los han remitido porque han manifestado que no tienen los referidos informes) y me refiero a una resolución administrativa, con efectos jurídicos y perjudicial para la parte recurrente, y otra duda es en cuanto al plazo de contestación a la demanda, habiendo transcurrido ya más de cuatro meses desde la interposición de la demanda, cuál es el plazo real para contestar a la demanda?, puede precluir dicho plazo? Podría allanarse la administración al escrito de demanda ó no contestar? qué efectos tendría?
La LJCA establece un plazo de 20 días hábiles para contestar a la demanda, cuál es el plazo real?
Gracias de antemano por sus comentarios. Se hacen ‘eternos’ y es muy angustiante, un calvario (padeciendo siempre el administrado perjudicado).