La reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2024 (rec.5150/2022) aborda interesantes vertientes sobre la responsabilidad patrimonial que puede derivarse de la invalidez de una disposición general, en el caso planteado, un plan urbanístico.
Primero aborda el nacimiento del plazo de prescripción cuando existe una sentencia que invalida una actuación administrativa y se dispone de un año para reclamar los daños y perjuicios provocados por la actuación ilegal. Una cuestión que no siempre es fácil, como en el caso resuelto, en que se trataba de la invalidez de un plan de urbanismo y la sentencia imponía aprobar el instrumento de planeamiento correcto.
Así, precisa esta interesante sentencia:
Suscitado el debate en la forma expuesta, no está de más que comencemos por recordar, porque ya antes se transcribió, que en la sentencia de instancia, para justificar su declaración de prescripción de la reclamación, se considera que con la firmeza de la referida sentencia la recurrente «ya podía conocer los posibles daños que posteriormente fueron objeto de reclamación».
Este Tribunal no puede compartir ese criterio. Es cierto que conforme a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal y acorde a la teoría de la actio nata, el plazo de caducidad del derecho a reclamar los daños y perjuicios ocasionados por responsabilidad patrimonial de la Administración, se inicia desde que se conocen los efectos lesivos de la actuación administrativa a la que se imputan los daños y perjuicios y, en consecuencia, la regla citada comporta que si se imputa la lesión a la anulación de un acto por sentencia judicial, será la firmeza de ésta la que ya determina los efectos lesivos y desde la fecha de su firmeza deberá iniciarse el plazo anual de prescripción.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, en el caso de autos, esos daños y perjuicios no se anudan a la mera declaración de que los terrenos tenían la condición de solar y, por tanto, que podían ser edificados, sino al tiempo que ha durado esa imposibilidad de acometer la efectiva construcción de las edificaciones que el Plan excluyó y la sentencia reconoció, con el fin de rentabilizar dichas viviendas. Así entendida la reclamación es indudable que la sentencia no autorizaba a la concesión de la correspondiente licencia, requisito sino que non para acometerse esa edificación. Porque lo que la sentencia impuso es que las Administraciones competentes procediesen a la aprobación del «correspondiente Plan Parcial del antiguo sector 8, » El Raso»», tras el cual sí podría concederse la mencionada licencia.
En suma, si el fundamento de la pretensión es la demora en poder acometer la edificación de los terrenos y poder rentabilizarlos, es indudable que con la sentencia anulando el Plan no concluía esa demora, concluyó con la plena eficacia de la modificación de 2016.
Y en consecuencia fija la doctrina casacional general:
Como conclusión de lo razonado hemos de dar respuesta a la cuestión casacional declarando que, a los efectos de inicio del cómputo del plazo de prescripción anual para la reclamación de los daños y perjuicios, cuando se impute a una determinada actuación administrativa que ha sido anulada por sentencia firme, sí en dicha sentencia la anulación impone dictar un nuevo acto administrativo –o disposición reglamentaria– y el daño se imputa a la demora en la ejecución de lo declarado en sentencia, el cómputo de la prescripción no se inicia hasta que la Administración condenada proceda a dar pleno cumplimiento a la sentencia anulatoria y acordase el pleno restablecimiento del derecho que había sido declarado.
Nótese que esta doctrina casacional pospone el inicio del plazo para reclamar la indemnización solo si la sentencia invalidante del acto o reglamento «impone dictar otro» ( y ello porque solo a la vista del segundo acto podrá evaluarse la realidad y entidad del daño).
Eso sí, reprocha a la reclamante, víctima de la ilegalidad y triunfadora con la sentencia estimatoria obtenida litigando que:
No habría estado de más que si la recurrente aduce ahora, y con vehemencia, la demora del Ayuntamiento en la ejecución de la sentencia, cuando menos, debió haber tomado una actitud más acorde con sus pretendidos derechos a la edificación y haber acudido a los remedios procesales que se confiere en nuestra Ley de procedimiento para instar la pronta ejecución de la sentencia, de lo que nada consta, lo cual lleva el debate a la cuestión de la actitud del perjudicado de minimizar el daño ocasionado.
Y por si fuera poco, el gozo del reclamante queda en un pozo, porque se encarga la sentencia de recordarle que cuando se tumban reglamentos, la responsabilidad patrimonial suele desvanecerse o convertirse en un cisne negro:
A la vista de la forma en que se articula la pretensión indemnizatoria el reproche se hace a la actividad urbanística de planificación del Ayuntamiento, como ya ha quedado sobradamente expuesto. Ahora bien, esa actividad propiamente ha de enmarcarse en la potestad reglamentaria, porque, si como tiene declarado de manera inconcusa este Tribunal Supremo, los instrumentos del planeamiento tienen naturaleza reglamentaria, deberá concluirse que, en efecto, la imputación del perjuicio que se reclama en este proceso lo es a una potestad reglamentaria, es decir, a la norma emanada de las Administraciones. Y ello es trascendente porque también tiene declarado reiteradamente este Tribunal que para que pueda generarse responsabilidad patrimonial por la declaración de nulidad –único grado de ineficacia de las disposiciones reglamentarias, conforme cabe concluir del artículo 47.2º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas– de una norma reglamentaria, es necesario que la norma anulada no fuese razonable y motivada, porque si lo fuera se excluye la exigencia de que los ciudadanos no deban soportar el perjuicio ocasionado (por todas, sentencia de 27 de noviembre de 2015, dictada en el recurso 2047/2014, con abundante cita).
O sea, que si se invalida un reglamento o plan, solo prosperará la reclamación de indemnización si la norma era disparatada (no razonable) y arbitraria (sin motivación). Eso sí, este criterio casacional general admite importantes matices en el ámbito urbanístico, pues no debe olvidarse que hay instrumentos de planeamiento con normas de eficacia directa como fuente de derechos, por lo que caso en que de anularse, se elevarían las probabilidades de reconocer indemnización, aunque como es sabido la jurisprudencia suele condicionar el resarcimiento a que se haya «patrimonializado el derecho» (STS de 3 de julio de 2018, rec.240/2016). Y así, es frecuente la reclamación de indemnización por la pérdida de la facultad de ejecutar actuaciones de urbanización que tropieza con la respuesta judicial de que «no pasan de ser meras expectativas, que solo se adquieren, consolidan e ingresan en el patrimonio del propietario mediante la participación de éste en el proceso urbanizador a través del gradual cumplimiento de los deberes urbanísticos que son su contrapartida. Es entonces cuando nace el derecho a su indemnización y a la de los gastos ocasionados para ese cumplimiento que hayan devenido inútiles» ( STS 3ª, Sección 5ª, de 19 de febrero de 2018 -recurso de casación número 2427/2016-, por todas). O la STS de 28 de junio de 2016 ( rec. 3654/2014) que insiste en que no procede indemnización si precisaba desarrollo el planeamiento pues
el nacimiento de la responsabilidad patrimonial se produce… cuando existe una lesión patrimonial… lo que incluye a los aprovechamientos urbanísticos que se hayan patrimonializado, con exclusión, como es natural, de las meras expectativas… Esta patrimonialización se conforma a través del correspondiente instrumento de planeamiento de desarrollo que permita llevarlo a cabo, pues únicamente procede indemnizar por el aprovechamiento ya materializado, es decir, cuando el plan ha llegado a la fase final de su realización y se haya participado en el proceso urbanizador a través del cumplimiento de los correspondientes deberes y cargas urbanísticas…».
En definitiva, cada caso requiere su examen de fondo, pero sin descuidar los plazos.
Causa perplejidad constatar, una vez más, la extrema racanería que muestra nuestro Alto Tribunal para reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración por sus actuaciones ilegales. O, lo que es lo mismo, su infinita generosidad y condescendencia para que le salgan gratis -arts. 9.3, ,103.1 y 106.1 y .2 CE-. Tan es así que bien podría hablarse, con carácter general, de una RESPONSABILIDAD ¡IRRESPONSABLE! DE LA ADMINISTRACIÓN. Pues, salvo contadas excepciones, sus ilegalidades, aún declaradas, son bendecidas judicialmente pues no le suponen consecuencias económicas. Y es que, tan esencial institución para la credibilidad y propia existencia del Estado de Derecho, se ha acabado convirtiendo en una especie de «diva» del Hollywood clásico, tan atractiva, misteriosa y fascinante, como caprichosa, arrogante e ¡inalcanzable!…para el común de los mortales.
La sentencia, siguiendo la propia doctrina de la Sala (por todas, STS 27.11.2015, y las que cita), argumenta que «sólo» si la norma anulada no fuera ¡razonable y motivada! podría preconizarse la responsabilidad. Pues bien, hasta donde mis cada vez más escasas entendederas llegan, las causas de nulidad de pleno dº de un reglamento suponen lesión de los principios de legalidad, jerarquía normativa y/o irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de dº individuales previstos en el art. 9.3 de la CE (art. 47.2 Ley 39/2015).
¿No resulta incoherente declarar la nulidad radical y, a la vez, la razonabilidad de lo actuado? ¿No debiera entenderse automáticamente, sin margen a interpretaciones, que todas los reglamentos declarados nulos de pleno dº, dada la gravedad de la infracción en que incurren, no son razonables ni razonados a estos efectos? ¿No supone lo contrario, devaluar a la casi nada, la radicalidad de la infracción cometida y sus efectos? Y de no considerarse así: ¿Dónde dice la ley que la responsabilidad patrimonial sólo se reduce a los casos de falta de razonabilidad? ¿Y dónde define, a estos fines, ese indeterminado concepto que, si no se constriñe y limita a lo estricto, puede servir para justificar cualquier tropelía? En mi humilde opinión, la doctrina jurisprudencial no resulta convincente y debiera cambiar.
La Jurisprudencia en esta materia ha ido progresivamente mutando de defender los derechos de los ciudadanos a proteger indiscriminadamente a la Administración. De muestra, un boton: el Ayuntamiento de Marbella con el concurso de la Junta han salido indemnes, gratis total, de los multiples desaguisados causados a los bolsillos de los particulares con su desastrosa (indi)gestión del planeamiento general.