La invalidez del planeamiento a escena casacional

En las dos últimas décadas se ha agitado la doctrina, la jurisprudencia y las autoridades ante las consecuencias de las sentencias estimatorias de la invalidez de los planes, que se calificaban coloquial pero gráficamente como «efectos radioactivos».

La reciente sentencia de la sala tercera de 2 de junio de 2025 (rec. 1476/2023) sigue en la línea de los últimos avances y toma por referencia de partida, las siguientes premisas:

1. Los planes urbanísticos tienen naturaleza de “disposiciones generales”.
2. La sanción por la invalidez de las “disposiciones generales” es la nulidad de pleno derecho.
3. Si hay nulidad de pleno derecho, no hay posibilidad de convalidación
4. Si hay nulidad radical por un vicio procedimental que afecta a la resolución final, no procede la nulidad parcial.

Esta última consecuencia, es la que fue corregida jurisprudencialmente con extrema prudencia y que la reciente sentencia de la sala tercera confirma y acoge. Se trata de la importante sentencia de la sala tercera de 27 de mayo de 2020, dictada en el recurso de casación nº 6731/2018, que abre una «puerta de emergencia» frente a la nulidad total asocaida los planes ilegales.

:De lo expuesto en los anteriores fundamentos hemos de concluir que los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. No obstante lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento».

La piedra de toque para determinar si el plan desaparece o sobrevive cojitranco, consiste en verificar de forma casuística si el vicio de ilegalidad «puede individualizarse» respecto de un «determinado» ámbito territorial o previsiones. O sea, si puede considerarse que la «Catedral» del plan se mantiene en pie aunque se quiten algunas concretas columnas, símbolos o instalaciones, pero no lógicamente si la catedral pierde sus pilares de cimentación o si la supresión de aquéllos le impide reconocerlo con la esencia de la misma.

Es así, como en el caso concreto, la reciente sentencia advierte que el concreto plan examinado está aquejado de un vicio de ilegalidad, consistente sustancialmente, en que en vez de acoger las determinaciones del informe de carreteras sobre una zona, se limita a «remitirse» a tales informes y darles valor «indicativo», lo que no se ajusta a la exigencias de seguridad jurídica, porque la sustancia de tal informe debe estar integrada en el plan y además no son informes orientativos, sino vinculantes. De ahí que la sentencia declara que esa sutil y débil recepción formal de tales informes es inadmisible, pues como razona «no cabe tener por cumplidas las condiciones impuestas en informes sectoriales preceptivos y vinculantes de carreteras, otorgando a las mismas un carácter meramente «indicativo» en las Normas urbanísticas generales del Plan, pues ello supone la introducción de un amplio margen de discrecionalidad que pugna con el carácter vinculante de los informes, siendo la propia legislación sectorial la que les otorga tal condición y prevé los efectos de la no adecuación a los mismos», y fijando como doctrina casacional:

No cabe otorgar carácter indicativo a las determinaciones del planeamiento que se vean afectadas por informes sectoriales vinculantes, resultando insuficiente la mera remisión a la legislación sectorial de tales determinaciones, cuando es tal legislación la que prevé el carácter preceptivo y vinculante de tales informes, así como las consecuencias de su incumplimiento.

Además en el caso planteado, las consecuencias de la falta de estos informes de carreteras, aprecia que afectan por conexión a todo el plan, como la sangre que circula por las venas de toda la norma, no tratándose de una inofensiva y sencilla carretera cuyo impacto pueda aislarse del conjunto de la ordenación.

En suma, estamos ante una sentencia valiosa. De una lado, porque mantiene la línea de dar un respiro a los planes aquejados de invalidez parcial. De otro lado, porque combate la «picaresca» de eludir informes preceptivos mediante el artificio de calificarlos de indicativos u orientativos, o de vagas remisiones.

Sin embargo, lo deseable sería que el legislador, ante el esfuerzo jurisprudencial para atender a un problema de tanto calado ~que le lleva a abrir huecos en la dogmática donde no había~, debería expresamente plasmar tal doctrina e incluso ir más allá.

Es cierto que alguna legislación autónomica (la andaluza, concretamente) ya recoge este criterio de invalidez parcial de los planes cuando los vicios de ilegalidad son puntuales y puede «aislarse el virus», pero también que esta solución territorial es cuestionable desde la constitucionalidad pues supone que el legislador autonómico se pronuncie sobre la validez, invalidez y su alcance. A mi juicio, una cosa son las competencias urbanísticas sobre planeamiento que son de señorío autonómico, y otra las competencias procesales y sobre procedimiento administrativo común que son de titularidad exclusiva estatal. Lo fetén sería que el legislador estatal modificase puntualmente la Ley Reguladora de lo Contencioso-Administrativo y expresamente dotase al órgano jurisdiccional de poder para concretar en sentencia la extensión total o parcial de la invalidez, o en su defecto, alzar la posibilidad de que en un «incidente de ejecución» de sentencias invalidantes de planeamiento, pudiere el juez modular la extensión de tal invalidez considerando una situación de «imposibilidad jurídica parcial» allí donde la nulidad total provocase vacíos intensos y serios de seguridad jurídica en los puntos no afectados por la ilegalidad.

En fin, estamos por tanto en un escenario, en que las Administraciones enfrentadas a sostener judicialmente la validez de su planeamiento urbanístico, intentarán salvar del naufragio lo máximo posible, e intentarán desconectar el vicio de ilegalidad del resto del plan.

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