Si hay un poder típicamente gubernativo es el reglamentario. Si hay un poder exorbitante ese es el reglamentario, que permite ordenar la vida de personas y haciendas hacia el futuro.
Y si hay un poder “usurpado” del legislativo, ese es el reglamentario (que como es sabido responde a residuos históricos del poder absoluto y a razones técnicas para regulación de detalle). Lo cierto es que la Constitución atribuye la potestad reglamentaria al ejecutivo, sea gobierno de la nación o gobiernos autonómicos o gobiernos locales (e incluso existe una reglamentación interna de segundo grado, eminentemente organizativa, en manos de los entes públicos).
Pues bien, el gran problema es cómo poner bridas a tan indómito jamelgo. Las garantías del procedimiento a seguir están claras y su inobservancia está penalizada por la vía de la nulidad de pleno derecho. Además, el legislador mantiene a los reglamentos en una especie de “libertad vigilada” pues podrán ser impugnados directamente tras su publicación, o bien en un futuro incierto, mediante la impugnación indirecta de actos singulares de aplicación.
El gran problema radica en si tal ejercicio de potestad gubernativa precisa motivación, y si es así, cómo es adecuada y cuanta es suficiente. O sea la dosimetría motivadora que debe imponerse al reglamento.
A esta importantísima cuestión responde la reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2026 (rec.86/2025) al hilo de la impugnación de la Ordenanza reguladora de protección contra la contaminación acústica en Valencia. Sentencia que no tiene desperdicio. Pasen y vean…
La sentencia encuadra didácticamente la singularidad de la motivación exigible a los reglamentos.
Primero, precisa que no existe fundamento normativo expreso de la exigencia de motivación de las disposiciones generales:
“5.2.-Sobre la necesidad de motivación y justificación de las disposiciones generales se ha pronunciado reiteradamente esta Sala estableciendo una doctrina general que puede sintetizarse en los siguientes parámetros:
a) La exigencia de motivación suficiente del ejercicio de la potestad reglamentaria no viene recogida de forma expresa el título VI de la LPA 39/2015, ni tampoco el artículo 49 de la LRBRL. Por su parte, el artículo 4.1 de la Ley de LRJSP alude a la necesidad de la motivación de las medidas administrativas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad; en concreto, deberá justificarse «su necesidad para la protección del interés público», así como «su adecuación para lograr los fines que se persiguen».
Segundo, advierte que la exigencia de motivación es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos (art.9.3 CE):
b) Dicho esto, lo cierto es que la exigencia de motivación de las propuestas normativas se deriva del carácter discrecional que ostenta la potestad reglamentaria y que sirve de elemento clave para su control judicial. La falta de motivación suficiente puede ser constitutiva de arbitrariedad ( art. 9.3 CE) y puede acarrear la nulidad de la norma reglamentaria. En este sentido nos hemos expresado en STS 1372/2023, de 2 de noviembre, al decir: «[…] Es decir, el debate se suscita, no en sede de procedimiento, sino en el ejercicio de la potestad reglamentaria y la obligada exigencia de motivación en su ejercicio que, para no incurrir en arbitrariedad, debe aparecer suficientemente motivada, lo cual es posible mediante la obtención de todos los elementos determinantes afectados por dicha potestad […]»
Y. añade los imperativos de congruencia con lo regulado, esto es, de adecuación del contenido reglamentario con la realidad regulada, o sea, el control desde la perspectiva de los hechos determinantes:
Esta exigencia de motivación del proyecto normativo no es gratuita sino que responde a la necesidad de evitar que su contenido sea incongruente con la realidad que se pretende regular, con la propia naturaleza de las cosas, o que, en definitiva y con carácter principal, el sentido de la decisión no tenga una «motivación respetable, sino -pura y simplemente- la conocida sit pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de constatación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad. Como añadía nuestra STS 404/2019, de 25 de marzo «la motivación por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria».»( STS de 25 de marzo de 2019 ECLI:ES:TS:2019:940 y STS de 2 de noviembre de 2023 ECLI:ES:TS:2023:4853).
Tercero, señala en qué consiste esa motivación exigible y dónde debe encontrarse (informes en el expediente):
d) La motivación debe expresar los argumentos que justifican de forma razonable y razonada el contenido de la norma lo que exige un análisis siquiera sea mínimo pero suficiente en relación con el contenido de la regulación. La motivación y justificación debe contenerse en las memorias, estudios, informes y dictámenes que conforman el expediente, e incluso en el propio preámbulo de la disposición en su caso.
El expediente es el soporte documental de la tramitación y motivación de la norma proyectada, que permite su control por los tribunales, y es que el ejercicio de una potestad discrecional no está exenta de justificación y motivación ni del posterior control judicial de tales extremos para evitar así la arbitrariedad, antes al contrario ( SSTS de 3 de noviembre de 2010, de 27 de octubre de 2015, STS de 21 de enero de 2022 y de 4 de abril de 2022 ECLI:ES:TS:2022:172).
Hemos expresado reiteradamente que el control judicial debe realizarse «sobre la suficiencia de la documentación del expediente, de modo que la ausencia u omisión de trámites sustanciales o el cumplimiento defectuoso de los mismos de forma trascendente para el cumplimiento de su finalidad, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte» (SSTS 12 de diciembre de 2016 -Rec. 903/2014-, 15 de marzo de 2019 -Rec. 618/2017- y 29 de junio de 2020 -Rec. 113/2019-).
En cuarto lugar, precisa que no toda motivación es igual sino que depende de la beligerancia de cada reglamento, pues postula una mayor carga motivadora cuanto mayor sea el impacto o nivel de intervención:
e) Sentada la necesidad de suficiente motivación y justificación de su contendido en el expediente se plantea cuál deba ser la intensidad en la exigencia de tales extremos.
Pues bien, su intensidad dependerá de su contenido e impactos de todo tipo (económico, social, territorial, medioambiental, estructural o estratégico, etc.); por lo tanto, deberá ser más intensa cuando la regulación sea restrictiva de derechos o imponga requisitos para el ejercicio de actividades (art. 4.1 LRSJP) – STS 1372/2023, de 2 de noviembre-, y en definitiva suponga mayores impactos, que cuando se trate de una norma organizativa sin efectos ad extra o con escaso impacto económico y/o presupuestario, es decir, una norma reglamentaria con impactos más limitados.
Se trata de una importante doctrina general, pero a modo de ejemplo, resuelve el caso concreto en que se enjuiciaba la motivación de a implantación de la Ordenanza local que fijaba distancias mínimas entre establecimientos públicos para evitar la acumulación de ruidos puede suponer una restricción al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en los artículos 5 y 17 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en relación con el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, lo que exige que la Administración en el ejercicio de su potestad reglamentaria justifique y motive la necesidad y proporcionalidad de las concretas medidas adoptadas.
Examinando el expediente se encuentra con algo más habitual de lo que creemos, esto es, con Ordenanzas locales que cuentan por toda motivación por una prolija referencia a preceptos legales y un informe jurídico favorable, apoyo que para la Sala resulta insuficiente:
Pero esta referencia general (lo mismo cabe decir de la referencia del preámbulo) sirve para fundamentar legalmente la habilitación para ejercicio de la potestad discrecional en base a un interés general que tienen amparo especifico en la Ley (Ley 7/2002) pero no puede servir de justificación y motivación mínima del concreto contenido de las medidas restrictivas aquí impugnadas, pues no existe a lo largo del expediente una mínima justificación técnica mediante un análisis de los distintos aspectos que confluyen en la decisión (vgr: tipos de calle, cantidad y calidad del ruido a evitar, afluencia estadística de personas, estacionalidad, otras medidas adoptadas o por adoptar subsidiarias, supletorias complementarias o adicionales si las hubiere, o cualesquiera otros aspectos) que permitan al Ayuntamiento motivar y justificar mínimamente la medida adoptada desde el punto de vista del principio de necesidad y proporcionalidad; y los que se señalan lo son a título de ejemplo, pues no corresponde a este Tribunal Supremo establecer los parámetros y criterios técnicos que deben sustentar la potestad discrecional de la Administración pero sí controlar este ejercicio discrecional a través de la suficiente motivación y justificación de su concreto contenido.
Asimismo, el informe de la asesoría jurídica tampoco puede servir de mínima justificación y motivación de las medidas restrictivas adoptadas pues es un informe de legalidad que solo hace referencia con carácter genérico a la finalidad de la regulación y la referencia a la cobertura normativa que el régimen de distancias tiene.
e) Como señala la sentencia de instancia, no existe en el expediente una mínima justificación y motivación de las medidas restrictivas adoptadas más allá de generales referencias legales, lo que supone una infracción del deber de justificar la necesidad y proporcionalidad de las medidas impugnadas.
En definitiva, esta sentencia es sumamente importante para el mundo local ( y no local, también para autonómico y estatal):
1º Porque obliga a contar con informes, no solo jurídicos, sino de naturaleza técnica sobre el impacto del reglamento en los diversos sectores potencialmente afectados (económico, medioambiental, etcétera.). Se trata de exigir una motivación de “mínimos”, no de “máximos”.
2º Porque tales informes técnicos no deben ser genéricos, con pinceladas generales, sino que deben ser analíticos y por referencia a la regulación concreta. Se trata de exigir motivación “específica”, no “genérica”.
3º Con ese amparo justificativo, el reglamento estará blindado ante posibles impugnaciones so pretexto de discrecionalidad, salvo que, ojo, el demandante aporte contraprueba pericial idónea que haga tambalear la eficacia de tales informes. O mas bien, no basta que haga tambalear los cimientos de motivación del reglamento, sino que debe derribarlos, porque al tratarse de potestad reglamentaria con amplio margen de discrecionalidad, solo la evidencia de error manifiesto y grave de motivación podrá acarrear la invalidez del reglamento y/o Ordenanza.
Tomemos buena nota…si no queremos que la nota que ponga el Tribunal al reglamento cuya validez sostenemos…sea de suspenso.
Descubre más desde delaJusticia.com
Suscríbete y recibe las últimas entradas en tu correo electrónico.
Muy importante matización del TS. Las restricciones a la libertad de las personas y empresas deben ser justificadas técnicamente ..y con cierta lógica técnica.
Hay legislación contra las molestías por el ruido a nivel UE, estatal, autonómico y local (cada municipio tiene su particular Ordenanza Municipal, aunque muchas son copiadas). A nivel municipal hay ordenanzas contra el ruido strictu sensu y ordenanzas sobre obras que también contienen medias sobre el ruido y horas de trabajo limitadas para hacer trabajos con ruido.
Hace décadas cuando trabajé pro bono para una asociación de proteccion animal recuerdo que había muchas ordenanzas municipales que arrastraban erorres de corta y pega importantes. Por ejemplo, los límites en decibelios en interior de viviendas y la concreta forma de medir el ruido: para interiroes decían que había que hacerlo con las ventanas abiertas. Era un sinsentido porque entonces estás haciendo exactamente la misma medición que para exteriores que tiene límites decibélcios superiores.
Algo lógico por sí mismo, y sin necesidad de indicar (como tuvimos que hacer) que la legislación estatal de superior rango que regulaba anexos con detalle tsobre la forma de hacer las mediciones ambién decía que había mediciones diurnas y nocturnas, en exterior y en interior, cada una con sus propios límites de decibelios.
Se mantuvo el error con medicioens con ventanas abiertas durante décadas, hasta que los tribunales finalmente lo tumbaron y corrigieron el error de hacer mediciones en interior según la más estrcita tabla decibélica de interiroes pero midiendo con la ventana abierta y con el sonometro colocado allí en la ventana abierta. UN SINSENTIDO LOGICO. obvio pro sí mismo, creo sin enecesidad de ser experto ingeniero.
No hubiera hecho falta hacer mención a la norma superior y a sus detaladas indicaciones técnicas para saber que no puedes hacer una medición nocturna a las 18:00 de la tarde, ni tampoco una medición de interirores con el sonómetro jutno a la ventana abierta. Pero el error de corta y pega se arrastró y se mantuvo. Dieron toda clase de explicaciones y justificaciones: que era algo querido por el legislador local porque mucha gente prefiere dormir en interiot pero con ventana abierta para que entre el frío y oxigeno puro o el calor y la brisa en verano, o que no se puede obligar a la gente a cerrar sus ventanas si no quieren.
Lo cierto es que con ventanas abiertas se hace la msima medición y entonces no tendría sentido (reduccion al absurdo) tener tablas decibelicas diferentes para exteriores e interiores.
Creo que lo que es lógico, simple, claro, cristalino, obvio por sí mismo debería tener prevalencia sobre normas jurídicas claramente erroneas o con erratas patentes. Por eso los Principios Generales del Derecho, y los Principios de la Logica y el sentido común más, deben tener preferencia y ser aplicados con contudencia por los tribunales, como hacen los tribunales en el sistema anglosajón del Common Law.
Que, como dice la sentencia, «La exigencia de motivación suficiente del ejercicio de la potestad reglamentaria no viene recogida de forma expresa en el título VI de la LPA 39/2015…», es cierto en lo de expresa, pero siendo que en ese título se recoge expresamente que la potestad reglamentaria debe ajustarse a los principios de eficacia, necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, y que de ello debe darse cuenta en su preámbulo, me parece evidente que la debida justificación de la necesidad y proporcionalidad de una norma es tácitamente la debida motivación que demanda la Sala 3ª. En definitiva, bien que venga el Supremo a exigir motivación al actuar de la Administración, solo así los ciudadanos sentiremos que se nos tiene por tales, pero si parece novedoso no será porque no fuese ya exigible antes de tan alto pronunciamiento.