Reserva para funcionarios cualificados de los informes técnicos determinantes de actos gravosos

Es una vieja cuestión la determinación de las funciones reservadas a funcionarios y a laborales, que se intentó aclarar legislativamente y dio lugar a los procedimientos de funcionarización aplicados durante décadas. El problema rebrota cuando una administración no cuenta con personal funcionario cualificado o cuenta con algún funcionario de categoría inferior que hace las veces. Es ahí donde se plantea el problema de la seriedad y rigor que debe exigirse a tales informes y debiendo aclararse la premisa:¿Hasta donde y en qué casos hay que imponer la reserva de informes a personal funcionario?

La respuesta la ofrece con detalle la reciente sentencia de la sala tercera de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2026 ( rec. 7385/2024), que alza una suerte de «principio de cualificación solvente y funcionarial del informante» en los siguientes términos:

La emisión de informes técnicos (técnico-urbanístico y técnico jurídico) en los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística que sean determinantes de la resolución administrativa final deben verificarse por personal funcionario y sin que los mismos puedan ser emitidos por personal funcionario del Grupo C2 en virtud de una habilitación administrativa para el ejercicio de tales funciones diferentes y superiores a las del cuerpo o escala de su pertenencia, todo ello con incidencia en la validez del acto administrativo adoptado con base en tales informes.

Veamos como se fundamenta y qué implicaciones interesantes ofrece esta doctrina casacional.

Importa mucho la piedra de toque de la necesidad de adecuado informante, que ofrece el siguiente razonamiento:

Y es que la intervención vía informe en el contexto del procedimiento en que nos encontramos (reiteramos: procedimiento de restauración de la legalidad urbanística) supone una especial, intensa, determinante y directa trascendencia para la situación jurídica del administrado, (pues puede, como es el caso, determinar la demolición de una vivienda) y por ello son relevantes esas notas de objetividad, imparcialidad e independencia lo que determina su ejercicio por personal funcionario (como sostenía como fundamento y justificación de ello nuestra STS de 7 de octubre 2020 Rcas 5429/2019 en el ámbito del procedimiento sancionador y apuntaba con carácter general nuestra STS de 19 octubre de 2005 (Rcas 6033/1999) en la línea de la doctrina de las STC 99/1987, de 11 de junio, y 37/2002, de 14 de febrero).

Y además descarta que por no tratarse de un procedimiento sancionador pueda informarse por personal no funcionario o sin el grado suficiente pues:

«De cualquier modo, aunque no nos encontramos ente un procedimiento sancionador, en el presente caso nos encontramos ante un procedimiento coactivo que se integra en el ámbito de la disciplina urbanística (junto con el procedimiento sancionador).Es cierto que estos procedimientos (el de restauración y el sancionador) tienen una naturaleza distinta, como ha señalado la jurisprudencia, y son procedimientos diferentes, autónomos, con finalidades distintas (la restauración persigue eliminar la situación ilegal; el sancionador castigar al responsable por una conducta infractora) y que pueden coexistir o no, siendo plenamente compatibles. Pero no es menos cierto que ambos nacen como consecuencia de la constatación, prima facie,de una actuación ilegal en materia urbanística, que ambos se integran en el ámbito de la disciplina urbanística de tipo coactivo (compartiendo como fundamento general la protección de la legalidad urbanística) y que ambos constituyen el ejercicio de una potestad administrativa de intervención de cualificada intensidad que producen, a los efectos que nos ocupan, una especial, intensa, determinante y directa trascendencia para la situación jurídica del administrado. Y esta caracterización del procedimiento unido a la intensidad de la intervención del personal es lo que exige su ejercicio por personal funcionario, como garantía de objetividad, imparcialidad e independencia y cuya infracción, por ende, determina la nulidad de los actos administrativos».

De ahí derivan varias conclusiones:

PRIMERA.- Los informes determinantes en los procedimientos de restauración de legalidad urbanística, y por extensión los de procedimientos sancionadores o de restauración de la legalidad de cualquier otro ámbito, o de fuerte gravamen, deben ser emitidos necesariamente por funcionarios y además con el grado de especialización que les habilita para ello.

SEGUNDA.- Es indiferente que tales informes sean o no vinculantes, pues lo que importa es que  “las actuaciones administrativas desarrolladas en su seno que por su intensidad supongan ejercicio directo o indirecto de potestades públicas o ejercicio de autoridad en los términos expuestos, sean ejercidas por personal funcionario”. O sea, que sean determinantes de lo decidido. Como fundamento de los resuelto.

TERCERA.- Lógicamente, de ahí debe inferirse que tampoco cabe sortear esa exigencia depositando tales “informes técnicos” determinantes de actos de gravamen, en entes instrumentales, sociedades o fundaciones públicas, para su realización por personal laboral.

CUARTA.-También dimana un impacto procesal reflejo, pues al margen de los recientes criterios de valoración de informes de la administración, tras esta sentencia resulta evidente que la fuerza pericial de los informes determinantes de sanciones o actos gravosos, emitidos por personal laboral o personal funcionario sin la cualificación debida, deberían ver su fuerza probatoria altamente debilitada, frente a los emitidos por funcionarios.

Eso sí, curiosamente la sentencia deja abierto un portillo a lo puntual, accesorio y excepcional, que conociendo a las administraciones, será la gatera por donde se intentarán colarán las excepciones que interesen:

En la línea jurisprudencial de nuestras sentencias antes reseñadas, sería posible admitir, en atención a las concretas circunstancias y con sujeción a requisitos estrictos (entre otros, el de la competencia y cualificación técnica), la intervención de funcionarios de distinta categoría para el desempeño de otras funciones que no son propias de su puesto de trabajo en casos justificados y con carácter ocasional o puntual, pero ello en intervenciones de mero auxilio o asistencia y conforme a la normativa de aplicación; sin embargo no puede admitirse en una intervención de tal intensidad como la que nos ocupa y en virtud de una habilitación administrativa no puntual sino con carácter general y de permanencia o continuidad en su ejercicio.

En fin, ojo al dato. Es hora de que las Administraciones apliquen el principio de prudencia, y aprovechen para: (i) Examinar si el personal que en sus procedimientos emite informes determinantes de resoluciones que gravan con intensidad a los ciudadanos tiene la condición de funcionario, y por añadido, si lo fuere, verificar si el mismo reviste la cualificación exigida para tan relevante e intensa labor; (ii) Revisar las habilitaciones generales (suplencias, delegaciones indefinidas, «en funciones», etcétera, que pudieran amparar la labor de quien emite tales informes determinantes, porque de no hacerlo, puede que la espada de Damocles de un futuro recurso se desprenda sobre sus cabezas; (iii) Consecuentemente, revisar en su caso, las Relaciones de Puestos de Trabajo y acometer con urgencia convocatorias de acceso y/o provisión para acomodar plantillas a esta exigencia;: (iv) Buscar si fuere necesario, fórmulas de prestación de tal servicio mediante Convenios o a través de Consorcios /o Mancomunidades o institutos similares que cuenten con personal adecuado para garantizar este principio de cualificación del informante; (v) Revisar de oficio o acometer la lesividad de aquellos actos que descansen sobre tales anomalías (aunque me temo que normalmente la Administración prefiere esperar a que se lo «recuerde» un juez.

Conviene hacer estos ejercicios de salud jurídica, especialmente porque estamos en las fiestas de San Fermín, y  malo sería que a la administración la empitone un toro judicial fuera de las fiestas.