El silencio positivo obtenido en vía de recurso administrativo: fortaleza y debilidad

Los parques eólicos, los tanatorios, los centros hospitalarios, los mataderos, las salas de fiestas, entre otras actividades, son percibidas por los vecinos, o por grupos de intereses, como establecimientos que mejor no se instalen, lo que provoca recursos en vía administrativa y contencioso-administrativa encaminados a luchar contra el promotor de la actividad por varias vías: (i) Con recursos administrativos; (ii) Con medidas cautelarísimas y cautelares solicitando la paralización de procedimiento o de la eficacia de la autorización en el marco del recurso contencioso-administrativo; (iii) Con el recurso ordinario contencioso-administrativo; (iv) denunciando ante el Defensor del Pueblo o equivalente autonómico.

 Pues bien, en esos notorios escenarios de zafarrancho bélico, la primera línea de batalla suele ser el recurso de reposición o alzada frente al acto autorizatorio o permisivo, al que hábilmente acompañan la solicitud de suspensión de aquél al amparo del art.117.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común que dispone:” El citado precepto dispone: «3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 21.4 segundo párrafo, de esta Ley».

 Suele tolerarse o propiciarse la generación de ese silencio positivo, por varias razones: a) A veces razones burocráticas pues son recursos administrativos de gran calado, que requieren traslado a los interesados y plantean cuestiones de hecho de difícil verificación probatoria, lo que provoca lentitud en la resolución del recurso; b) A veces son razones políticas, pues puede que la propia Administración que concedió la autorización, ante el recurso popular o de grupos afines a la ideología del gobierno de turno, se sienta cómoda con la suspensión de la autorización, por lo que ladinamente no resuelve expresamente el recurso para provocar el silencio positivo.

 Pues bien, dado que se trata de un silencio positivo por ministerio de la Ley se plantean dos cuestiones. La primera, si es posible su impugnación al no tratarse de un acto administrativo dimanante de la Administración sino de su pasividad. La segunda, hasta cuando mantiene su eficacia dicha estimación presunta.

 A ambas cuestiones da respuesta un humilde auto de la sala tercera del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2026 (rec.191/2026) cuando establece:

La aplicación de la previsión contenida en el art. 117.3 de la LPAC genera un acto, así lo dispone el art. 24.2 de la Ley 39/2015 dispone que «la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento». Este acto tiene como contenido la suspensión automática de unas autorizaciones previamente concedidas, generando consecuencias jurídicas positivas (para los peticionarios de la suspensión) y negativas (para los beneficiarios de las autorizaciones administrativas que ven suspendidas la ejecutividad de sus autorizaciones).

Se trata, por tanto, de una modalidad de silencio positivo por el transcurso del plazo marcado en la ley. La especialidad radica en que el acto generado- la suspensión de las autorizaciones recurridas en vía administrativa- implica la adopción de una medida cautelar automática sin ponderación alguna de las circunstancias concurrentes que se prolonga en el tiempo por la inactividad administrativa.

Sin embargo la Sala advierte que siempre puede la Administración manipular la eficacia de ese acto presunto:

 Pero, a diferencia de otros supuestos de actos generados por silencio positivo, las medidas cautelares son por naturaleza modificables. Así lo dispone el artículo 56 apartado 5 de la Ley 39/2015 al disponer que «Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción». De modo que esa suspensión, surgida de la aplicación automática de una previsión legal, no impide que la Administración adopte una resolución expresa posterior en la que pondere las circunstancias concurrentes y el interés público implicado. Ello no solo es posible, sino que además es deseable porque en la suspensión generada por el transcurso del plazo penaliza la inactividad administrativa, pero sin ponderar las circunstancias concurrentes para adoptar la medida cautelar que finalmente se acuerda. Y a tal efecto debe tomarse en consideración que una de las manifestaciones del principio de buena administración que ha de guiar el actuar administrativo es la diligencia y la actividad temporánea que permita además una decisión que pondere los intereses públicos concurrentes.

Sobre la extensión temporal y vigencia de tal silencio positivo aclara:

Otra de las especialidades que conlleva la adopción de una medida cautelar automática en aplicación de la previsión del art. 117.3 de la LPAC es que la suspensión cautelar es provisional porque se extingue cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente, según dispone el artículo 56 apartado 5 de la Ley 39/2015.

Y finalmente deja claro que esa actuación presunta siempre es impugnable directamente ante lo contencioso-administrativo:

Ahora bien, en tanto la administración no dicte una resolución expresa posterior que modifique la medida cautelar de suspensión generada por silencio positivo, existe un acto administrativo que produce efectos, positivos y negativos para los interesados.

Este acto es impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Tanto la Ley jurisdiccional (arts. 25 y 46) como la jurisprudencia admiten la posibilidad de impugnar en sede contencioso-administrativa no solo los actos expresos sino también o los actos presuntos generados por la aplicación de una previsión legal y el transcurso del plazo establecido para resolver.

Lo contrario implicaría situar a la parte a la que afecta de forma negativa esta suspensión en una situación de absoluta indefensión.

La posibilidad de impugnar los actos generados por silencio en aplicación de una ley es una garantía para los administrativos para poder defenderse de una consecuencia jurídica que le es perjudicial con el fin de evitar que la aplicación automática de una previsión legal genere perjuicios que se prolonguen en el tiempo y frente a la que carece de mecanismos de defensa.

Tómese buena nota de lo dicho.  Solamente añadiremos que si existe una impugnación del acto presunto que provoca un proceso contencioso-administrativo, si en el curso del mismo, la Administración sale de su letargo e inactividad, y dicta resolución expresa sobre el recurso administrativo, se producirá la ineficacia de tal silencio, y con ello se apresurará el interesado en poner fin al litigio, en aportarla a los autos para solicitar la terminación por pérdida de objeto ( 222 LEC, figura presente en lo contencioso) que será normal estimarla, salvo que se demuestre por el recurrente que la eventual sentencia estimatoria tendría efectos autónomos y sensibles distintos, al abrir por ejemplo, la puerta a una eventual indemnización, pero eso es otra historia).

Por último, si alguien desea extender información sobre el auto comentado, se ocupa en extenso y con su habitual rigor didáctico, el blog de Diego Gómez, aqui.

Por nuestra parte seguiremos despegando y cobrando velocidad de crucero en el blog pese a que el derecho administrativo siempre está cuajado de turbulencias….