Es frecuente en el ámbito de las potestades publicas sobre bienes demaniales o propiedades especiales que, si la administración constata una conducta infractora, el responsable pueda verse obligado a soportar de una tacada y en el mismo expediente, varias consecuencias: a) La sanción; b) La obligación de indemnizar por el daño causado; c) La obligación de restaurar la situación perturbada con su conducta. Por ejemplo, si alguien construye una presa que altera el cauce de un río podrá sufrir: a) Una multa por su mala cabeza; b) La obligación de suprimir el muro y dejarlo todo como estaba; c) La obligación de indemnizar a la administración por los daños ocasionados en el cauce o por el menoscabo de caudal del río durante la persistencia de la infracción.
Así pues, si existe un solo expediente y una sola resolución con triple contenido dispositivo, se plantea la cuestión de la cuantía económica en juego, pues no es lo mismo si se suman los conceptos que si se desagregan, pues ello puede determinar el procedimiento jurisdiccional a seguir y lo más importante, si la sentencia que se dicte tiene o no apelación (pues recordemos que solo son apelables las sentencias sobre asuntos de cuantía superior a 30.000 €).
Tradicionalmente, la Justicia administrativa ante estos casos actuaba como Jack el Destripador: “Vayamos por partes” y analizaba por separado cada efecto de la resolución, considerando de forma autónoma la cuantía y sin sumarlas. Eso comportaba como en el caso resuelto por la reciente sentencia de la sala tercera de 27 de julio de 2026 (rec.6927/2023) que la sentencia del Juzgado Contencioso-administrativo que confirmaba la sanción portuaria de multa de 4.800 €, e indemnización de 30.558,7 € no admitiese apelación ante la Sala.
Pero planteado recurso de casación por la abogacía del Estado, se dictó esta importante sentencia, que de forma clara opta por quitarse las antiparras formalistas y examinar las cosas como son, con la entidad real que supone lo que está en juego. O sea, parafraseando la conocida frase bíblica, «que lo que la resolución administrativa ha unido que no la separe el proceso».
Así, vierte razonamientos generales de sentido común:
Existe, por tanto, una evidente relación de accesoriedad entre la obligación de indemnizar y la sanción, de manera que la anulación de la sanción arrastraría la de la obligación accesoria. Si consideramos que, por razón de la cuantía, la apelación es admisible solo respecto de la obligación accesoria pero no de la principal, entonces adquiriría fuerza de cosa juzgada la anulación de la sanción por lo que necesariamente se extinguiría la obligación de reparar, careciendo de objeto el recurso. De este modo, la inadmisión también afectaría a la pretensión que sí es apelable por su cuantía.
Aparte de esta consecuencia práctica, la conexión entre sanción e indemnización origina la unicidad de la pretensión anulatoria que articuló en primera instancia la recurrente. Sanción e indemnización no son individualizables ni poseen plena autonomía. No es posible separarlas y recurrirlas en dos procesos diferentes.
A este planteamiento debemos añadir que es reiterado el criterio de la Sala de que las prevenciones legales en materia de cuantía han de ser aplicadas en función de la real entidad material de la cuestión litigiosa,, como destacó la STS de 26 de junio de 2015 (rec. 3059/2013). Por ello, una jurisprudencia más reciente ha cuestionado en determinados contextos lo que han denominado «desagregación de pretensiones», a efectos de determinar la cuantía cuando las pretensiones deducidas son inescindibles. Así, las SSTS 1107/2024, de 24 de junio (rec. 6833/2021) y 451/2025, de 10 de abril (rec. 8034/2021), sobre reclamación del precio de los servicios prestados a una Administración Pública cuando son de la misma naturaleza y se deben a una causa única, y la STS 574/2025, de 9 de mayo (rec. 1801/2022), en materia de ejecución de sentencia.
Y concluye:
En definitiva, resultaría extremadamente riguroso declarar admisible la apelación exclusivamente en cuanto a la obligación de reparación. Una interpretación ajustada a la efectividad del derecho de las partes a utilizar los recursos previstos por el ordenamiento jurídico y al efecto útil de las normas sobre determinación de la cuantía, impide acudir en nuestro caso a la desagregación de pretensiones..
Por consiguiente, debe primar una interpretación literal del Así pues, queda sentada la siguiente doctrina casacional:
En los recursos en que se ejercite la pretensión anulatoria de un acto sancionador que, además de la sanción, imponga al infractor la obligación de reparar el daño, la determinación de la cuantía para acceder a apelación no debe basarse únicamente en el importe de la sanción. Cuando la sanción y la obligación se encuentren en una relación de accesoriedad que impida su desagregación procesal, la cuantía del recurso es la resultante de la suma de ambas, con independencia de cuál de ellas sea superior.
Esta doctrina llevará a examinar si sanción e indemnización (y añadimos, aunque no es objeto de la sentencia casacional, pero estaría bajo identidad de razón, la obligación de restauración de la realidad perturbada) están en relación de recíproca interdependencia o íntima conexión que resultaría absurdo su examen separado, debiendo estarse a la presunción procesal de acumulación de cuantía a efectos de apelación, cuando se combaten las consecuencias jurídicas de una misma infracción y se canalizan por el mismo procedimiento con la misma resolución final.
O sea, a partir de ahora se abren más las puertas de la jurisdicción… otra cosa son los que en el pasado al recurrir estas resoluciones bífidas (sanción + indemnización) han sufrido la inadmisión del recurso de apelación pese a que su suma excedía el umbral de los 30.000 €. Pero eso es lo que tiene la Justicia administrativa, va avanzando, y la cosa juzgada actúa como la cola del león que borra sus huellas.
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En mi opinión la sentencia no presenta defectos aparentes. Sin embargo, hemos de tomarla con precaución y sin demasiadas alegrías porque el análisis que hace es a efectos meramente procesales de acceso al recurso de apelación. Y no se puede deducir que con esta nueva sentencia se esté contradiciendo otra doctrina consolidada del propio Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional que expresa que la indemnización y la obligación de reparación del daño son de distinta naturaleza jurídica e independientes (“compatible” en el artículo 28.2 de la Ley 40/2015).
Conforme a la Sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 586/2021 (Roj: STS 1676/2021 Id Cendoj: 28079130052021100120, en Recurso de Casación 1525/2020) de 29/04/2021 la reparación es obligada incluso con la infracción prescrita y con un previo procedimiento sancionador caducado. Así se señala que “En efecto, como recordamos en nuestra sentencia de 30 de noviembre de 2020, rec. 6120/2019, existe una consolidada jurisprudencia de esta Sala que ha concluido que «la acción para reparar los daños causados al dominio público es de distinta naturaleza a la acción de carácter sancionador, para cuyo ejercicio el artículo 327 RDPH, establecía un plazo de prescripción de quince años, señalando que la acción no pierde su naturaleza por la apreciación de prescripción de la infracción, de manera que tal prescripción no se extiende a las obligaciones de reparación o prohibiciones establecidas en protección del dominio público hidráulico». Conviene que reproduzcamos las razones que conducen a esta conclusión de las que ofrece una completa muestra nuestra sentencia de 15 de junio de 2020, rec. 8231/2018, con cita de pronunciamientos anteriores: «… conviene señalar que la acción para reparar los daños causados al dominio público es de distinta naturaleza a la acción de carácter sancionador, como indica la jurisprudencia (Ss. 24-72003, rec 71/2002; 15-10-2009, rec. 272/2005) y resulta de las normas sectoriales, arts. 323 y 327 del Reglamento de Domino Público Hidráulico, que se refiere a la misma con independencia de las sanciones correspondientes y establece distinto plazo de prescripción. Y en este sentido, la obligación de reparar no viene determinada necesariamente por la existencia de una previa declaración de infractor, como ha señalado este Tribunal en la referida sentencia de 15 de octubre de 2009…”.
Por ello, incluso con la infracción prescrita, la reparación es una obligación inexcusable y de carácter reglado para la Administración conforme a la Sentencia del Tribunal Supremo nº 586/2021 de 29/04/2021 referida arriba.
Al igual que hace esta Sentencia, también la STS nº 522-2022 de 04/05/2022 (ROJ_1686/2022 – Id. Cendoj: 2807913005202210009, RCA nº 1464/2021) recuerda, de nuevo su propia doctrina conforme a la sentencia de 7 de diciembre de 2011, en la que se expone que la administración no tiene una potestad discrecional para decidir o no exigir la reparación, pues se trata de una potestad reglada y un deber para la misma a pesar de la errónea dicción “podrán” del artículo 118.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas.
Y en la sentencia de 7 de diciembre de 2011 (rec. 6438/2008), se señala que: «en contra de lo alegado por la recurrente, la reposición a su anterior estado no es una facultad discrecional de la Administración Hidrológica, sino que se trata de una potestad reglada, de forma tal que cuando no son legalizables las actuaciones realizadas, la consecuencia indefectible debe ser la demolición. Por ello, el término «podrán» que se recoge en el artículo 118.1 del TRLA para referirse a la demolición de las actuaciones realizadas sin autorización previa, como medio para la restauración de la realidad física alterada, debe interpretarse en el sentido de que la demolición es consecuencia obligada de la imposibilidad de legalización, pues la Administración está obligada a restaurar la realidad física alterada o transformada por medio de la acción ilegal. No tiene posibilidad de optar entre dos o más medios distintos.
Por tanto, de la Sentencia del Tribunal Supremo nº 586/2021 se deduce que el abono de la indemnización como reparación es obligado, de carácter reglado; que no es necesaria la previa declaración de la existencia de una infracción ni del infractor sino sólo del responsable; así como que no es impedimento legal para su exigencia la circunstancia de que la infracción haya prescrito y tampoco lo impide la circunstancia de que haya existido un procedimiento previo caducado.
Respecto de la Ley 26/2007, a la que se remiten muchas otras leyes ambientales, recoge en su exposición de motivos expresamente que “La obligación de adoptar las medidas de prevención, de evitación y de reparación de los daños medioambientales emana directamente de la aplicación de la ley”; y también refiere que “el artículo 6 se ocupa de los supuestos de concurrencia de responsabilidad medioambiental con la responsabilidad que pueda derivarse de la comisión de infracciones o delitos. A tal efecto, el precepto consagra la compatibilidad entre la responsabilidad medioambiental y las sanciones administrativas o penales que puedan imponerse y define las reglas que se deberán observar en los supuestos en que concurra la tramitación de un procedimiento de los regulados en esta ley con otros que tengan por objeto la imposición de sanciones administrativas o penales”. Es decir, el artículo 6 de la Ley 26/2007 en ningún caso renuncia ni permite la inaplicación de las medidas de prevención y evitación, pues son obligatorias siempre; y cuando se incumplen estos deberes objetivos entonces se incurre en responsabilidad subjetiva o culposa.
Como decíamos, en la exposición de motivos de la Ley 26/2007 se explica con claridad meridiana que los deberes de prevención, evitación y reparación son inexcusables:
“Resultan así tres ámbitos distintos que se pueden describir en los términos siguientes:
a) El artículo 3 regula, en primer lugar, un régimen de responsabilidad objetiva en virtud del cual el operador que desarrolle una actividad económica o profesional de las enumeradas en el anexo III y ocasione daños medioambientales o amenazas de que dichos daños se produzcan deberá adoptar las medidas de prevención, de evitación o de reparación reguladas en la ley.
b) En segundo lugar, se regula un régimen de responsabilidad también objetivo pero de alcance sectorial más amplio, el cual afecta a las amenazas de daños medioambientales ocasionados por cualquier tipo de actividad económica o profesional, esté incluida o no en el anexo III de la ley. Este régimen, que posee menor contenido obligacional pues sólo requiere la adopción de medidas de prevención de daños medioambientales o de evitación de nuevos daños medioambientales, constituye una novedad respecto de lo previsto en la directiva.
c) En tercer lugar, se regula un régimen de responsabilidad subjetiva que incluye los daños y las amenazas de daños medioambientales ocasionados por cualquier tipo de actividad económica o profesional, esté incluida o no en el anexo III de la ley, y que obliga a adoptar las medidas de prevención, de evitación y de reparación reguladas por la ley. La novedad de este régimen respecto de la regulación que de él lleva a cabo la directiva consiste en la ampliación de los recursos naturales que son objeto de su protección. La directiva comunitaria sólo prevé la inclusión en el mismo de los hábitat y de las especies protegidos, mientras que la ley lo hace extensivo también a los daños al suelo y al agua, así como a la ribera del mar y a las rías, aumentando así el nivel de protección de la norma, en sintonía con lo ya exigido por la legislación española en la materia”.
Como puede verse, la primera deducción clara es que las medidas preventivas y de evitación son deberes objetivos predicables respecto de cualquier actividad económica y profesional. Es decir, todos los sectores de la economía y actividad profesional se ven afectados por estas obligaciones o deberes objetivos. Y la segunda deducción clara es que incumplir estos deberes objetivos genera responsabilidad subjetiva, por ejemplo, por daños a especies protegidas, y ello añade o incorpora el deber de reparación. Por lo tanto, si se produce el daño ambiental por no haber cumplido antes los deberes objetivos preventivos y de evitación, se incurre en responsabilidad subjetiva culpable, con la obligación de tener que hacer frente a las sanciones, las medidas preventivas y de evitación así como también a la reparación; la cual puede ser primaria, complementaria y compensatoria. Lo que no se elimina en ningún caso son las medidas preventivas y de evitación visto el artículo 6 de la Ley 26/2007; más allá de concurra o no una conducta culpable.
Por tanto, si la indemnización (abono pecuniario) y la obligación de reparar (físicamente sobre el terreno) son independientes y compatibles con una sanción, atendidas la STC nº 187/2006, la STC nº 252/2006 y la STC nº 233/2015 relativa al principio de no regresión ambiental, parece obvio que los matices de la sentencia del magnífico blog jurídico de D. Ramón Chaves se debe enmarcar únicamente en los temas de cuestiones procesales en la apelación.